I OW 28/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, , po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Częstochowa o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Częstochowa a Starostą Powiatu Pajęczańskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej A. K. w czasie jej pobytu w Domu Małego Dziecka do chwili opuszczenia placówki postanawia: 1. odrzucić wniosek; 2. zwrócić Prezydentowi Miasta Częstochowa ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od wniosku.

Prezydent Miasta Częstochowa zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismem z dnia 25 stycznia 2017 r. zatytułowanym jako "wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego" pomiędzy tym organem a Starostą Powiatu Pajęczańskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej A. K. w czasie jej pobytu w Domu Małych Dzieci do chwili opuszczenia placówki. W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta Częstochowa wskazał, że postanowieniem Sądu Rejonowego (SR) w Częstochowie z dnia 3 lipca 2016 r. (sygn. V Nmo 37/16) umieszczono małoletnią A. K. (poprzednio B. M. - imię nadane z urzędu przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Wieluniu) w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Niezwłocznie po wydaniu przez SR w Częstochowie ww. postanowienia wnioskodawca zwrócił się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Pajęcznie w piśmie z dnia 4 lipca 2016 r. o umieszczenie małoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Pismem z dnia 13 lipca 2016 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Pajęcznie wskazał, że organem właściwym do rozpoznania sprawy w przedmiocie umieszczenia małoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej (MOPS) w Częstochowie, gdyż małoletnia A. K. oraz jej matka M. M. nie były zameldowane na terenie D., a także nie korzystały ze świadczeń z pomocy społecznej na terenie D. Mając na uwadze stanowisko Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Pajęcznie małoletnia A. K. została umieszczona w Domu Małych Dzieci w Częstochowie w dnia 20 lipca 2016 r. Z uzyskanych przez MOPS w Częstochowie informacji i dokumentów wynika, że miejscem zamieszkania małoletniej A. K. było miasto D. Zgodnie z oświadczeniem M. M. z dnia 15 lipca 2016 r. wynika, że od dnia 1 kwietnia 2015 r. do dnia 30 czerwca 2016 r. zamieszkiwała z ojcem małoletniej córki Ł. K. w D. przy ul. [...] i zarejestrowała małoletnią w miejscowej przychodni, Na potwierdzenie powyższych okoliczności MOPS w Częstochowie uzyskał dodatkowo: umowę najmu budynku w D. przy ul. [...] (która miała obowiązywać o okresie od dnia 1 maja 2016 r. do dnia 30 września 2017 r.), zaświadczenia lekarskiego z dnia 15 lipca 2016 r. lek. med. S. G. z NZOZ "[...]" s.c. w D., - kopię dokumentacji medycznej małoletniej A. K. z NZOZ "[...]" s.c. w D., z których wynika, że od chwili urodzenia małoletnia A. K. mieszkała w D., a jej rodzice mieszkali w tym mieście jeszcze przed jej urodzeniem. W dniu 4 sierpnia 2016 r. przed Kierownikiem Urzędu Stanu Cywilnego w Wolbromiu matka dziecka M. M. złożyła oświadczenie o zmianie pierwszego imienia dziecka na A. Następnie w wyniku uznania dziecka przez Ł. K. nastąpiło zmiana nazwiska małoletniej A. z "M." na "K." (dowód: odpis skrócony aktu urodzenia Urzędu Stanu Cywilnego w Wieluniu z dnia 6 października 2016 r.). Dalej Prezydent Miasta Częstochowa wskazał, że zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.) opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ponosi powiat miejsca zamieszkania dziecka przez umieszczeniem go w pieczy zastępczej. Zgodnie zaś z art. 26 § 1 kodeksu cywilnego (k.c.) miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania rodziców lub tego z rodziców, któremu władza rodzicielska została powierzona. W takiej sytuacji o miejscu zamieszkiwania dziecka nie decyduje tu jego wola a miejsce zamieszkania rodzica. W ocenie tegoż organu skoro zatem M. M. - matka małoletniej A. - wskazywała, że od kwietnia 2015 r. zamieszkuje w D. (pow. pajęczański), a dodatkowo z dokumentów wynika, iż mieszkała tam co najmniej od kwietnia 2016 r., zatem ta miejscowość jest miejscem zamieszkania A. K. przed jej umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W konsekwencji powiatem odpowiedzialnym za ponoszenie opłat za pobyt małoletniej A. K. w pieczy zastępczej jest – zdaniem Prezydenta - powiat pajęczański. Z powyższym stanowiskiem Prezydenta Miasta Częstochowa nie zgodził się Starosta Powiatu Pajęczańskiego, który w złożonej w dniu 20 marca 2017 r. (data stempla pocztowego) odpowiedzi na wniosek Prezydenta stwierdził, że tryb życia matki dziecka wskazuje, że nie ma ona stałego miejsca pobytu, ani nie przebywa nigdzie z zamiarem stałego pobytu (art. 25 k.c.), ponieważ w dokumentach sprawy (dowodów dołączonych do wniosku o rozstrzygnięcie) pojawia się aż sześć różnych miejscowości pobytu w różnych powiatach i województwach, w okresie nieco ponad trzech miesięcy, tj.: [...] w gminie Wolbrom, Gmina Miechów, Zrębice, Gmina Gołcza, Chełm oraz D., na co organ ten składa stosowne dowody. Powiat Pajęczański stoi na stanowisku, że to udowadnia w sposób wyraźny, iż matka dziecka nie ma stałego miejsca zamieszkania, żadna z przywołanych wyżej miejscowości nie jest jej centrum interesów życiowych, nic nie wskazuje aby przebywała w nich z zamiarem stałego pobytu. Nie jest więc związana na stałe z żadnym miejscem zamieszkania, pomieszkuje w danym miejscu jedynie chwilowo, zgodnie z aktualną potrzebą lub zupełnie przypadkowo. Nie można więc mówić o powiecie pajęczańskim jako o ostatnim miejscu zamieszkania przed umieszczeniem dziecka w pieczy, ponieważ Kodeks Cywilny wskazuje, że miejscem zamieszkania, jest miejsce w którym osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu i jest ono tzw. centrum jej interesów życiowych. W przedmiotowej sprawie nie występuje takie miejsce. Dodatkowo organ ten podnosi, że ustawodawca przewidując taką sytuację wskazał, że w przypadku braku miejsca zamieszkania powiatem właściwym do ponoszenia kosztów utrzymania dziecka w pieczy zastępczej, jest ostatni powiat stałego zameldowania (art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej). Ostatni stały meldunek matka dziecka miała w gminie Wolbrom, powiat Olkusz, co wynika z dokumentu: karta informacyjna szpitala z dnia 10 kwietnia 2016 r. wskazującego adres zamieszkania: [...]. Konkludując - zdaniem Starosty - powiatem właściwym w sprawie jest powiat Olkusz, jako powiat ostatniego stałego meldunku. Ponadto Powiat Pajęczański podnosi, że stwierdzenie we wniosku o rozstrzygnięcie sporu, iż matka miała zamiar mieszkać w D. ponad rok, bo taką umowę najmu podpisała, jest jedynie domniemaniem, a rzeczywiste postępowanie matki tego nie potwierdza, ponieważ nie mieszkała tam po odebraniu dziecka, co sama wskazuje w swoim oświadczeniu z dnia 15 lipca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: "p.p.s.a."), rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Do takich sporów dochodzi wówczas, gdy przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., powstaje w związku z odmienną oceną zakresu, określonej w przepisach prawa, kompetencji organów administracji publicznej. Sporem takim jest sytuacja prawna, w której między organami zachodzi rozbieżność poglądów, co do właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem podmiotowym (tożsamości strony), przedmiotowym (tożsamości żądania) i przy stosowaniu tej samej podstawy prawnej. Chodzi tu przy tym nie o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale wyłącznie należącą do jego właściwości indywidualną sprawę administracyjną rozstrzyganą przez taki organ w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Musi więc istnieć materialnoprawna podstawa do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Omawianego trybu nie można więc stosować do rozstrzygania sporów dotyczących wykonywania zadań publicznych w innych formach niż decyzja administracyjna (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt I OW 48/06, LEX nr 321535, z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. I OW 142/08 LEX 565694). W niniejszej sprawie spór między organami samorządowymi powstał w zakresie ustalenia powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej A. K. umieszczonej w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Zagadnienia związane z pieczą zastępczą reguluje ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie opieki zastępczej. Zgodnie z tą ustawą piecza zastępcza sprawowana jest w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1). Pieczę zastępczą organizuje powiat (art. 32 ust. 2). Zadania z tym związane realizowane są w części jako zlecone z zakresu administracji rządowej (art. 181), a pozostałe jako zadania własne powiatu. Do tych ostatnich należy m.in. finansowanie świadczeń pieniężnych dotyczących dzieci z terenu powiatu, umieszczonych w rodzinach zastępczych, rodzinnych domach dziecka, palcówkach opiekuńczo-wychowawczych, regionalnych placówkach opiekuńczo-terapeutycznych, interwencyjnych ośrodkach preadopcyjnych lub rodzinach pomocowych, na jego terenie lub na terenie innego powiatu (art. 180 pkt 13 lit. a). Finansowanie systemu pieczy zastępczej uregulowane zostało w art. 191 tej ustawy. Przepis ten ustanawia zasadę, że wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 1), a w przypadkach określonych w art. 191 ust. 2 i ust. 3 właściwym do ponoszenia wydatków jest odpowiednio powiat miejsca ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały lub powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zstępczej. W myśl art. 191 ust. 5 ustawy powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że porozumienia takie są umową cywilnoprawną, nie mają zaś charakteru aktu administracyjnego. Spory dotyczące wskazanych porozumień nie stanowią zatem sporów o właściwość w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), a tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozstrzygać takich sporów w trybie art. 4 p.p.s.a. (postanowienia NSA z dnia 29 września 2013 r., sygn. akt I OW 220/13, z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OW 3/12 LEX 1122898, z dnia 24 września 2013 r. sygn. I OW 181/13). Przepisów ust. 1-5 art. 191 tej ustawy nie stosuje się w przypadku dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, na podstawie art. 58 ust. 1 lub art. 103 ust. 2 oraz dzieci pozostawionych bezpośrednio po urodzeniu lub dzieci, których tożsamość rodziców jest nieznana (art. 191 ust. 8 pkt 1 i pkt 2 ustawy). Zgodnie z ust. 12 art. 191 ustawy wydatki na dziecko, o którym mowa w ust. 8 pkt 1, a zatem m.in. dziecko umieszczone w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, w wysokości proporcjonalnej do liczby dni pobytu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego (...), ponosi powiat, o którym mowa w ust. 1-4 albo powiat, który otrzymuje zwrot wydatków na utrzymanie dziecka. We wskazanych, nagłych przypadkach ustawodawca określił w ustawie zasady ustalania powiatu zobowiązanego do ponoszenia kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej typu interwencyjnego, bez konieczności zawierania porozumienia, o jakim mowa w art. 191 ust. 5 ustawy. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie przewiduje, żeby kwestie dotyczące powiatu zobowiązanego do ponoszenia kosztów były rozpoznawane w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną i rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Przedmiotowa sprawa dotycząca ustalenia organu właściwego do ponoszenia kosztów pobytu małoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej nie ma zatem charakteru indywidualnej sprawy administracyjnej. Tym samym w tego typu sprawach nie może powstać spór o właściwość w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., który w tym trybie winien rozstrzygnąć Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu w sprawie ustalenia organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej A. K. umieszczonej w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest niedopuszczalny i podlega on odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a.