I OW 84/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku powiatu będzińskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy powiatem będzińskim a powiatem białogardzkim w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletniej M. G. w pieczy zastępczej postanawia: wskazać powiat będziński jako właściwy w sprawie.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2024 r. powiat będziński, reprezentowany przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Będzinie, wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym powiatem, a powiatem białogardzkim w sprawie ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniej M. G. umieszczonej w pieczy zastępczej poprzez uznanie, że powiatem właściwym do rozpoznania sprawy jest powiat białogardzki. Uzasadniając wniosek powołano się na treść art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (dalej u.w.r.) oraz art. 26 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (dalej k.c.), wskazując, iż matka małoletniej przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej zamieszkiwała w B. W odpowiedzi na powyższy wniosek powiat białogardzki, reprezentowany przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Białogardzie, uznał się za niewłaściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy wskazując, że powiat będziński, zgodnie z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), wydał decyzję administracyjną przyznającą niezawodowej rodzinie zastępczej świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Ponad powyższe wskazano, iż w sprawie właściwe jest zastosowanie art. 191 ust. 1 pkt 1 u.w.r., gdyż małoletnia przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej mieszkała na terenie powiatu będzińskiego u P. i K. M. Równocześnie zwrócono uwagę, że powiat będziński nie dochował wskazanego w art. 191 ust. 13a u.w.r. terminu 14 dni, w którym to terminie był obowiązany do poinformowania o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej gminy oraz powiatu obowiązanych do ponoszenia na to dziecko wydatków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywny albowiem żaden z organów administracji publicznej w nim uczestniczący nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy. Spór powstał pomiędzy powiatem będzińskim, a powiatem białogardzkim, w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków za pobyt małoletniej M. G. w pieczy zastępczej, na tle właściwości miejscowej jednostek, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 12 lit. c i § 1 pkt 16 lit. a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych – Dz. U. nr 198 poz. 1925). Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. W pierwszej kolejności należy odnieść się do faktu wydania przez Starostę Będzińskiego decyzji administracyjnej z dnia 29 lutego 2024 r., nr PCPR.81.8163.53.2024, na mocy której przyznano P. i K. M., z tytułu pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej dla małoletniej M. G. pomoc pieniężną na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej. Powiat uczestniczący w sporze o właściwość wywiódł, że powiat będziński poprzez wydanie powyższej decyzji uznał się za właściwy do załatwienia sprawy, a zatem spór o właściwość między stronami nie występuje. Stanowisko to należy uznać za błędne. Okoliczność wydania decyzji przyznającej rodzinie zastępczej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka nie powoduje, że wskazanie powiatu zobowiązanego do pokrywania tych kosztów stało się w ten sposób bezprzedmiotowe. Podkreślić należy, że przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej rozróżniają właściwość powiatu (tj. jego organu - starosty) w zakresie wydania stosownej decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania świadczenia rodzinie zastępczej i wypłacenia tego świadczenia (stanowiącego wykonanie decyzji przyznającej świadczenie), od właściwości powiatu zobowiązanego do finansowania tych świadczeń. Ustawa zawiera przepisy (art. 191 i nast. u.w.r.) określające powiat właściwy do finansowania wydatków związanych z pobytem dziecka w pieczy zastępczej oraz zasady rozliczania się między powiatami w sytuacji, gdy powiat właściwy do przyznania świadczenia rodzinie zastępczej nie jest powiatem właściwym do finansowania tych wydatków. Kwestie właściwości powiatu do ponoszenia kosztów ustalone są odmiennie niż materia właściwości rzeczowej organu w postępowaniu administracyjnym i w oparciu o inne kryteria. W przypadku ustalania starosty właściwego do wydania decyzji w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinie zastępczej, rozstrzyga o właściwości miejscowej miejsce zamieszkania rodziny zastępczej (art. 88 ust. 3 i 4 w zw. z art. 182 ust. 3 u.w.r.), zaś ustalanie powiatu właściwego do finansowania przyznanych świadczeń odbywa się na zasadach określonych art. 191 ust. 1 i nast. u.w.r. (postanowienie NSA z 26 lipca 2022 r., I OW 26/22, LEX nr 3486451). Rodzinie zastępczej przysługują świadczenia określone w art. 80 i nast. u.w.r. Świadczenia te są udzielane na wniosek rodziny zastępczej (art. 88 ust. 1 u.w.r.). Wniosek taki rodzina zastępcza składa w powiatowym centrum pomocy rodzinie właściwym ze względu na miejsce zamieszkania (art. 88 ust. 3 u.w.r.) a świadczenia przyznawane są w drodze decyzji (art. 88 ust. 4 oraz art. 182 ust. 3 u.w.r.). Rozwiązanie to jest funkcjonalne i zgodnie z ogólnymi standardami ustalania właściwości miejscowej organu administracji, określonymi w art. 21 k.p.a. Właściwość miejscowa organu do wydania decyzji przyznającej świadczenia wyznaczona jest zatem w oparciu o kryterium miejsca zamieszkania rodziny zastępczej i nie pozostaje w związku z właściwością powiatu zobowiązanego do ponoszenia kosztów tych świadczeń, określanego na podstawie art. 191 ust. 1 i nast. u.w.r. Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OW 9/24 (LEX nr 3719142), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja przyznająca świadczenia rodzinie zastępczej nie rozstrzyga o obowiązku powiatu do ponoszenia kosztów, ale o uprawnieniu rodziny zastępczej do otrzymania świadczeń przewidzianych ustawą. Wydanie tej decyzji nie może zatem zostać zakwalifikowane jako uznanie przez powiat swojego obowiązku ponoszenia kosztów świadczeń związanych z wydatkami na opiekę i wychowanie dziecka. Nie może też zostać zakwalifikowane jako załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji, albowiem kwestia właściwości jednostki zobowiązanej do ponoszenia kosztów nie jest rozstrzygana w drodze decyzji, ale wynika z przepisów prawa. Obowiązek ponoszenia przez określone jednostki samorządu terytorialnego (powiatu) wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka wynika z ustawy, ustawa wyznacza też, jak należy ustalać powiat właściwy do ponoszenia tych wydatków. Ustawowo umocowany obowiązek ponoszenia wydatków przez określone powiaty powoduje, że nie wydaje się w tym zakresie żadnej decyzji określającej ten właśnie obowiązek. Ponoszenie wydatków odbywa się w drodze porozumienia między powiatami, o jakim mowa w art. 191 ust. 5 i 5a u.w.r. Powiat właściwy do ponoszenia wydatków zgodnie z art. 191 ust. 1-4 u.w.r. jest przy tym zobowiązany do zawarcia tego porozumienia, co wynika z art. 191 ust. 5b u.w.r. Przepis art. 191 ust. 16 u.w.r. stanowi, że w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, w których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a. W świetle przedstawionych argumentów brak jest podstaw do przyjęcia, że wydanie decyzji o przyznaniu rodzinie zastępczej świadczeń w związku z opieką nad dzieckiem na podstawie art. 88 ust. 4 u.w.r. usuwa konieczność rozstrzygnięcia sporu między powiatami o to, który z nich jest zobowiązany do ponoszenia wydatków związanych z udzielonymi świadczeniami, o jakim mowa w art. 191 ust. 16 u.w.r., a zatem nie uzasadniania oddalenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu. W konsekwencji powyższego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podlegał merytorycznemu rozpoznaniu. Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 u.w.r. (Dz. U. z 2024 r. poz. 177 z późn. zm.). Zgodnie z jego treścią, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Umieszczenie małoletniej M. G. po raz pierwszy w pieczy zastępczej nastąpiło na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Białogardzie z dnia 8 stycznia 2024 r. wydanego w sprawie o sygn. akt III Nsm 87/22. Rzeczonym postanowieniem orzeczono także o ustaleniu miejsca zamieszkania małoletniej każdorazowo u rodziny zastępczej P. i K. M., zam. [...] S., ul. [...]. Przedmiotowe orzeczenie uprawomocniło się w dniu 16 stycznia 2024 r. Ustalenia wymagało zatem gdzie znajdowało się miejsce zamieszkania małoletniej w okresie poprzedzającym wydanie powyższego orzeczenia. Wobec faktu, iż ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" koniecznym jest odniesienie się do ogólnej definicji tego terminu zawartej w Kodeksie cywilnym. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 k.c. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm.), jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 k.c.). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeśli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (art. 26 § 2 k.c.). Z kolei z treści art. 27 k.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Zgromadzone w sprawie dokumenty nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania małoletniej M. G. przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej po raz pierwszy. Wskazane powyżej postanowienie zmieniało wyrok Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 25 września 2015 r., wydany w sprawie o sygn. XI C 1345/15, jednakże treść tego wyroku nie jest znana. Tym samym nie jest możliwe ustalenie sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnią w okresie poprzedzającym powyższe orzeczenie. Nie jest wiadomym, czy władza rodzicielska przysługiwała obojgu rodzicom, jeżeli tak to w jakim zakresie. Z dokumentów nie wynika także jak wyrok Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 25 września 2015 r. regulował kwestię zamieszkania dziecka. Przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej matka małoletniej zamieszkiwała w B. a ojciec w miejscowości L. w gminie B.1 w powiecie o. Małoletnia od długiego czasu nie przebywała z żadnym z rodziców zamieszkując w miejscowości M. w gminie S. w powiecie będzińskim. W okresie od 1 września 2021 r. do 30 stycznia 2023 r. podejmowała naukę w Technikum w D., natomiast od 9 lutego 2023 r. uczy się w Technikum w O. W sprawie nie zostało wykazane, by P. M. została uprzednio ustanowiona opiekunem prawnym dla dziecka. Mając na uwadze powyższe należało uznać, że okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalają na przyjęcie, że możliwym jest ustalenie miejsca zamieszkania małoletniej M. G. przed jej umieszczeniem w pieczy zastępczej. Zgodnie z powołanym powyżej art. 191 ust. 2 u.w.r jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Małoletnia M. G. od 2006 r. pozostaje zameldowana w miejscowości M. w gminie S. w powiecie będzińskim, zatem to powiat będziński jest właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.