I OW 88/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem [...] a Powiatem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej postanawia: oddalić wniosek.

Starosta [...] wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą [...] a Starostą Powiatu [...] przez wskazanie organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci z tytułu umieszczenia ich w pieczy zastępczej, w oparciu o art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 697 ze zm. - dalej: "ustawa o wspieraniu rodziny"), w związku z art. 25 i art. 26 § 2 Kodeksu cywilnego. We wniosku wskazał, że małoletnie A. i W. S. zostały umieszczone w dniu [...] września 2016 r. w rodzinie zastępczej małżonków E. i L. L., zam. [...],[...], powiat [...], na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] lipca 2016 r., sygn. akt [...], przez pracowników Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w W., za zgodą powiatu [...]. Poinformował także, że rodzice małoletnich W. L. i P. S. zamieszkiwali od grudnia 2015 r. w wynajmowanym mieszkaniu w R., na terenie powiatu [...]. Wcześniej rodzina zamieszkiwała w G. Rodzina otrzymywała pomoc z MOPS. Ojciec dzieci w czerwcu 2016 r. przeprowadził się ponownie do G., a dzieci pozostały pod wyłączną opieką matki. Po wydaniu ww. postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r., W. L. uciekła wraz z dziećmi z dotychczasowego miejsca zamieszkania w R. i w okresie od dnia [...] lipca 2016 r. do dnia [...] września 2016 r. ukrywała się w różnych miejscach. Ostatecznie dzieci zostały odebrane matce w dniu [...] września 2016 r. na terenie G. i umieszczone w rodzinie zastępczej. Z treści oświadczenia W.L. z dnia [...] maja 2017 r. wynika, że wraz dziećmi - przed faktycznym ich umieszczeniem w rodzinie zastępczej - zamieszkiwała w T. gm. [...], natomiast jej pobyt w [...], w dniu [...] września 2016 r., miał jedynie charakter okazjonalny, związany z odwiedzinami u ojca dzieci. Następnie Starosta [...] podał, że w celu formalnego potwierdzenia gminy właściwej do ponoszenia kosztów utrzymania dzieci w pieczy zastępczej Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w W. wystąpiło z zapytaniem do Gminy Miejskiej R. Gmina Miejska R. odmówiła uznania swojej właściwości do partycypowania w kosztach utrzymania dzieci w pieczy zastępczej wskazując, że w dniu faktycznego umieszczania w pieczy zastępczej małoletnie nie zamieszkiwały na terenie tej gminy. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. akt [...] odmówiło wskazania Gminy Miejskiej R. jako podmiotu właściwego. Kolegium uznało, że w sprawie brak jest możliwości ustalenia podmiotu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 191 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rodziny. Zgodnie z art. 191 ust. 2 ww. ustawy, jeżeli nie można wskazać powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Starosta [...] wskazał, że z informacji Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA z dnia [...] czerwca 2017 r. wynika, że A. i W. S. posiadają adres zameldowania na pobyt stały w D., gmina [...], województwo [...]. Wskazując na powyższe wniósł o wskazanie Gminy [...] jako zobowiązanej do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich A. i W. S. z tytułu umieszczenia ich w pieczy zastępczej. W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta [...] uznał, że nie jest organem właściwym w niniejszej sprawie. Jednocześnie podniósł, że przedmiotowy wniosek nie powinien podlegać rozpatrywaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem nie dotyczy sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 65 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej jako "K.p.a.". Z ostrożności procesowej wniósł o stwierdzenie, że organem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie A. i W. S. jest Starosta [...]. W przypadku uznania się przez NSA za właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku, wniósł o dopozwanie do udziału w postępowaniu Burmistrza Miasta [...]. Starosta [...] zwrócił uwagę, że z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] lipca 2016 r., sygn. akt [...] wynika, że P.S. i W. L. wraz z małoletnimi W. i A.S. zamieszkiwali w R. Informacja ta została potwierdzona w piśmie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 2016 r., w którym Sąd jednoznacznie stwierdził, iż przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej A. i W. S. zamieszkiwały w R. Dalej wskazał, że z akt sprawy wynika, że dobro małoletnich było zagrożone z powodu niewłaściwego wykonywania władzy rodzicielskiej w okresie, gdy rodzina zamieszkiwała w R. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w W. rodzina została objęta nadzorem kuratora sądowego nad sposobem sprawowania władzy rodzicielskiej przez P. S. i W. Ł. nad ww. małoletnimi. O fakcie tym świadczą również m.in.: informacje i sprawozdania przekazywane przez asystenta rodziny przydzielonego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. oraz wniosek tego ośrodka do Sądu o wgląd w sytuację rodziny zastępczej. Dlatego też, zdaniem Starosty [...], miarodajnym okresem dla ustalenia powiatu zobowiązanego do finansowania pieczy zastępczej, jest okres, w którym wystąpiły przyczyny prowadzące bezpośrednio do umieszczenia A. i W. S. w rodzinie zastępczej, a nie okres od [...] lipca 2016 r. do [...] września 2016 r. tj. pomiędzy wydaniem postanowienia o umieszczeniu dzieci w pieczy zastępczej a jego wykonaniem. W ocenie Starosty [...], mając powyższe na uwadze, uznać należy, że miejscem zamieszkania A. i W. S. przed umieszczeniem ich w rodzinie zastępczej była gmina Miasta [...], na terenie powiatu [...]. Tym samym brak jest podstaw do zastosowania art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej jako: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Przedmiotem złożonego w niniejszej sprawie wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość są wydatki ponoszone na opiekę i wychowanie dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej. Materialnoprawną podstawę ponoszenia tych wydatków stanowią przepisy ustawy o wspieraniu rodziny. Zgodnie z 191 ust. 1 tej ustawy wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Stosownie natomiast do art. 191 ust. 16 tej ustawy w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy K.p.a. W tej kategorii spraw kompetentny do rozstrzygnięcia sporu o właściwość jest zatem Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej brak jest jednak w istocie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem [...] a Powiatem [...]. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych jeżeli jeden z będących w sporze organów rozpoznał sprawę merytorycznie i podjął rozstrzygnięcie, to tym samym uznał się za właściwy do załatwienia sprawy. Bez znaczenia jest przy tym, czy uznanie swej właściwości było prawidłowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2014 r. sygn. akt I OW 130/14. Jak wynika z akt sprawy Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. działając na podstawie art. 191 ust. 13a ustawy o wspieraniu rodziny poinformowało o umieszczeniu W.i A. S. w pieczy zastępczej. Z pisma Centrum Pomocy Rodzinie w W. z dnia [...] października 2016 r. skierowanym do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. wynika natomiast, że Powiat [...], uznając się za właściwy, poniesie wydatki na pokrycie niezbędnych kosztów związanych z potrzebami przyjętych do rodziny zastępczej niezawodowej E. i L. L. dzieci: A. S. i W. S. W aktach sprawy znajduje się ponadto porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka do rodziny zastępczej oraz warunków pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie z dnia [...] listopada 2016 r. zawarte pomiędzy Powiatem [...] a Powiatem [...] na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny, w którym Powiat W. zobowiązał się do przekazania środków finansowych na opiekę i wychowanie A. S. w pieczy zastępczej. W tym miejscu wyjaśnić należy, że co prawda porozumienie powyższe nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy posiadającym formę orzeczenia organu administracji publicznej, należy jednak mieć na uwadze, że zgodnie z przepisami ustawy o wspieraniu rodziny porozumienie w sprawie kosztów pieczy zastępczej nie jest załatwiane w postępowaniu administracyjnym lecz ma charakter umowy cywilnoprawnej. Zawarcie takiego porozumienia jest zatem rozstrzygnięciem podjętym w sprawie. Już zatem sam fakt jego istnienia wskazuje na brak sporu o właściwość w sprawie. Z akt sprawy wynika ponadto, że decyzją z dnia [...] października 2016 r. przyznano rodzinie zastępczej niezawodowej w osobach E. i L. L. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Na uwagę zasługuje ponadto znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Sądu Rejonowego w G.Wydział III Rodzinnych i Nieletnich z dnia [...] lipca 2017 r. sygn. akt [...], w którym Sąd powszechny zabezpieczył dobro małoletnich K.S. i A. S. przez powierzenie pieczy M. M. i K. M.. Na skutek tego postanowienia Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] października 2016 r. i ustalił, że od dnia [...] lipca 2017 r. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej W.S. w rodzinie zastępczej niezawodowej E. i L. L. nie przysługuje. Powyższe wskazuje zatem, że w dniu składania wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość tj. w dniu [...] kwietnia 2018 r. (data nadania na Poczcie Polskiej) spór o właściwość do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej nie istniał. Na marginesie należy wskazać, że zasadnie Powiat [...] zawarł ww. porozumienie, gdyż był właściwy na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] lipca 2016 r., sygn. akt [...], P. S. i W. L. wraz z małoletnimi W. i A. S. zamieszkiwali w R. (Powiat [...]). Informacja ta została potwierdzona w piśmie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 2016 r., w którym Sąd jednoznacznie stwierdził, iż przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej A. i W. S. zamieszkiwały w R. Dobro małoletnich było zagrożone z powodu niewłaściwego wykonywania władzy rodzicielskiej w okresie, gdy rodzina zamieszkiwała w R. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] czerwca 2016 r., sygn. akt [...] rodzina została objęta nadzorem kuratora sądowego. W.L. pobierała z Miejskiego Ośrodka pomocy społecznej świadczenia rodzinne. Na terenie powiatu [...] dzieci korzystały z opieki medycznej. Natomiast pobyt małoletnich w okresie od dnia [...] lipca 2016 r. do dnia [...] września 2016 r. ( tj. po wydaniu postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r., które było skuteczne i wykonalne z chwilą jego wydania) w różnych miejscowościach nie miał charakteru miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 26 § 1 K. c. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a w związku z art. 151 i art. 166 P.p.s.a orzekł jak w sentencji postanowienia.