I OW 93/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem W. a Miastem B. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletniej W. M. w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Miasto B. jako właściwe w sprawie.

Pismem z dnia 26 kwietnia 2024 r. Powiat W., reprezentowany przez Starostę W., wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym powiatem a Miastem B. w sprawie ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniej W. M. umieszczonej w pieczy zastępczej poprzez uznanie, że powiatem właściwym do rozpoznania sprawy jest Miasto B.. Uzasadniając wniosek powołano się na treść art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (dalej: "u.w.r.") wskazując, iż małoletnia przed umieszczeniem w pieczy zastępczej zamieszkiwała wspólnie z matką w B.. W odpowiedzi na powyższy wniosek Miasto B., reprezentowane przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., wniosło o jego oddalenie i uznanie, że właściwym w sprawie jest Powiat W.. Argumentując powyższe stanowisko podniesiono, że małoletnia nie przebywa w rodzinie zastępczej, albowiem z postanowienia Sądu Rejonowego w B., sygn. akt [...], z dnia 11 sierpnia 2022 r. wynika, że dziecko zostało jedynie zabezpieczone u babki macierzystej "pod pieczę". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem żaden z organów administracji publicznej w nim uczestniczący nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy. Spór powstał pomiędzy Powiatem W., a Miastem B., w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków za pobyt małoletniej W. M. w pieczy zastępczej, na tle właściwości miejscowej jednostek, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 1 lit. d i § 1 pkt 12 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych – Dz. U. z 2003 r., Nr 198, poz. 1925). Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. W pierwszej kolejności należy odnieść się do faktu wydania przez Starostę W. decyzji administracyjnej z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr PCPR.PF-4010-4/2023-61/2023, na mocy której przyznano M. M., z tytułu pełnienia funkcji rodziny zastępczej spokrewnionej dla małoletniej W. M., pomoc pieniężną na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Podkreślić należy, że przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej rozróżniają właściwość powiatu (tj. jego organu - starosty) w zakresie wydania stosownej decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania świadczenia rodzinie zastępczej i wypłacenia tego świadczenia (stanowiącego wykonanie decyzji przyznającej świadczenie), od właściwości powiatu zobowiązanego do finansowania tych świadczeń. Ustawa zawiera przepisy (art. 191 i nast. u.w.r.) określające powiat właściwy do finansowania wydatków związanych z pobytem dziecka w pieczy zastępczej oraz zasady rozliczania się między powiatami w sytuacji, gdy powiat właściwy do przyznania świadczenia rodzinie zastępczej nie jest powiatem właściwym do finansowania tych wydatków. Kwestie właściwości powiatu do ponoszenia kosztów ustalone są odmiennie niż materia właściwości rzeczowej organu w postępowaniu administracyjnym i w oparciu o inne kryteria. W przypadku ustalania starosty właściwego do wydania decyzji w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinie zastępczej, rozstrzyga o właściwości miejscowej miejsce zamieszkania rodziny zastępczej (art. 88 ust. 3 i 4 w zw. z art. 182 ust. 3 u.w.r.), zaś ustalanie powiatu właściwego do finansowania przyznanych świadczeń odbywa się na zasadach określonych art. 191 ust. 1 i nast. u.w.r. (postanowienie NSA z 26 lipca 2022 r., I OW 26/22, LEX nr 3486451). Rodzinie zastępczej przysługują świadczenia określone w art. 80 i nast. u.w.r. Świadczenia te są udzielane na wniosek rodziny zastępczej (art. 88 ust. 1 u.w.r.). Wniosek taki rodzina zastępcza składa w powiatowym centrum pomocy rodzinie właściwym ze względu na miejsce zamieszkania (art. 88 ust. 3 u.w.r.) a świadczenia przyznawane są w drodze decyzji (art. 88 ust. 4 oraz art. 182 ust. 3 u.w.r.). Rozwiązanie to jest funkcjonalne i zgodnie z ogólnymi standardami ustalania właściwości miejscowej organu administracji, określonymi w art. 21 k.p.a. Właściwość miejscowa organu do wydania decyzji przyznającej świadczenia wyznaczona jest zatem w oparciu o kryterium miejsca zamieszkania rodziny zastępczej i nie pozostaje w związku z właściwością powiatu zobowiązanego do ponoszenia kosztów tych świadczeń, określanego na podstawie art. 191 ust. 1 i nast. u.w.r. Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2024 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OW 9/24 (LEX nr 3719142), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednoznacznie, że decyzja przyznająca świadczenia rodzinie zastępczej nie rozstrzyga o obowiązku powiatu do ponoszenia kosztów, ale o uprawnieniu rodziny zastępczej do otrzymania świadczeń przewidzianych ustawą. Wydanie tej decyzji nie może zatem zostać zakwalifikowane jako uznanie przez powiat swojego obowiązku ponoszenia kosztów świadczeń związanych z wydatkami na opiekę i wychowanie dziecka. Nie może też zostać zakwalifikowane jako załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji, albowiem kwestia właściwości jednostki zobowiązanej do ponoszenia kosztów nie jest rozstrzygana w drodze decyzji, ale wynika z przepisów prawa. Obowiązek ponoszenia przez określone jednostki samorządu terytorialnego (powiatu) wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka wynika z ustawy, ustawa wyznacza też, jak należy ustalać powiat właściwy do ponoszenia tych wydatków. Ustawowo umocowany obowiązek ponoszenia wydatków przez określone powiaty powoduje, że nie wydaje się w tym zakresie żadnej decyzji określającej ten właśnie obowiązek. Ponoszenie wydatków odbywa się w drodze porozumienia między powiatami, o jakim mowa w art. 191 ust. 5 i 5a u.w.r. Powiat właściwy do ponoszenia wydatków zgodnie z art. 191 ust. 1-4 u.w.r. jest przy tym zobowiązany do zawarcia tego porozumienia, co wynika z art. 191 ust. 5b u.w.r. Przepis art. 191 ust. 16 u.w.r. stanowi, że w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, w których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a. W świetle przedstawionych argumentów brak jest podstaw do przyjęcia, że wydanie decyzji o przyznaniu rodzinie zastępczej świadczeń w związku z opieką nad dzieckiem na podstawie art. 88 ust. 4 u.w.r. usuwa konieczność rozstrzygnięcia sporu między powiatami o to, który z nich jest zobowiązany do ponoszenia wydatków związanych z udzielonymi świadczeniami, o jakim mowa w art. 191 ust. 16 u.w.r., a zatem nie uzasadniania oddalenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu. W konsekwencji powyższego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podlegał merytorycznemu rozpoznaniu. Na wstępie należało odnieść się do podnoszonych przez Prezydenta Miasta B. twierdzeń kwestionujących okoliczność umieszczenia małoletniej W. M. w pieczy zastępczej. Postanowieniem z dnia 18 lutego 2022 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w B. w trybie zabezpieczenia powierzył małoletnią W. M. pod pieczę babci M. M.. Następnie postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia 11 sierpnia 2022 r. w sprawie o wydanie zarządzeń opiekuńczych wobec małoletniej W. M. ograniczono W. D. i M. M. władzę rodzicielską nad małoletnią w ten sposób, że powierzono małoletnią pod pieczę babki macierzystej M. M., ustanawiając nadzór kuratora sądowego nad sposobem wykonywania pieczy. Wydane w sprawie o sygn. akt [...] postanowienia nie pozostawiają wątpliwości, że małoletnia została umieszczona w pieczy zastępczej. Wyjaśnić należy, że piecza zastępcza polega na sprawowaniu bezpośredniej opieki i wychowania dziecka przebywającego poza swoim środowiskiem rodzinnym. Instytucja pieczy zastępczej ma za zadanie tymczasowe zastąpienie rodziców przy sprawowanej naturalnie przez nich pieczy (J. Zajączkowska-Burtowy [w:] Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz aktualizowany, red. M. Fras, M. Habdas, LEX/el. 2023, art. 112(1)). Zgodnie z art. 35 u.w.r. umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu. Orzeczenie sądu, na mocy którego następuje powierzenie realizacji funkcji opiekuńczych i wychowawczych nad małoletnim danej osobie uprawnia do uznania, że w sprawie doszło do umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej. Posłużenie się przez Sąd Rejonowy w B. sformułowaniem "powierzenia pod pieczę" zamiast "umieszczenia w pieczy zastępczej" nie niesie ze sobą odmiennych skutków prawnych, a stanowi jedynie użycie innego zwrotu dotyczącego kwestii przekazania pieczy nad dzieckiem innej osobie. Jest to jedynie sformułowanie określające zastosowanie danej instytucji prawnej, które jednakże w sferze prawnej nie stanowi o zastosowaniu odmiennej regulacji. Biorąc pod uwagę treść i konsekwencje prawne przywołanych powyżej postanowień, czyli powierzenie funkcji opiekuńczych i wychowawczych nad małoletnią W. M., uznać należało, że została ona umieszczona w rodzinie zastępczej spokrewnionej, którą dla dziecka została ustanowiona M. M.. Równocześnie podkreślić należy, że umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje nie tylko w formie postanowienia sądu o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej, ale również w formie postanowienia w postępowaniu zabezpieczającym wydanego na podstawie art. 730, 755 oraz 7561 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (J. Zajączkowska-Burtowy [w:] Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz aktualizowany, red. M. Fras, M. Habdas, LEX/el. 2023, art. 112(1)). Tym samym orzeczeniem, na mocy którego małoletnia W. M. została umieszczona w pieczy zastępczej było postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia 18 lutego 2022 r. Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 u.w.r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 177 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Wobec faktu, iż ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" koniecznym jest odniesienie się do ogólnej definicji tego terminu zawartej w Kodeksie cywilnym. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.; dalej: "k.c."), jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 k.c.). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeśli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (art. 26 § 2 k.c.). Odnosząc powyższe regulacje do stanu faktycznego sprawy wskazać należy, że przed umieszczeniem w pieczy zastępczej małoletnia pozostawała pod władzą rodzicielską matki, u której stale przebywała. Powyższe wynika jednoznacznie z oświadczeń złożonych przez M. M., która w dniu 1 marca 2022 r. odebrała małoletnią od matki zamieszkującej w B.. Tym samym miejsce zamieszkania małoletniej należało ustalić w oparciu o przesłanki z art. 26 § 2 k.c. Skoro miejscem zamieszkania matki małoletniej był B., gdzie przebywało dziecko, to tym samym miasto to należało uznać za miejsce zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską matki. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy należało zatem przyjąć, że – w rozumieniu art. 191 ust. 1 u.w.r. – powiatem zobowiązanym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej W. M. umieszczonej w pieczy zastępczej jest Miasto B.. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.