I OW 97/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy W. a Wójtem Gminy R. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. M. o przyznanie zasiłku stałego oraz skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia wskazać Wójta Gminy R. jako organ właściwy w sprawie.

Wójt Gminy W. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy W., a Wójtem Gminy R. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie przyznania W. M. – osobie bezdomnej przebywającej na terenie gminy W. – zasiłku stałego wraz ze składką zdrowotną oraz skierowania i odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, a także żądania zwrotu wypłaconych świadczeń w formie zasiłku stałego i celowego od dnia 1 sierpnia 2017r. do dnia 6 lutego 2018r. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że w dniu 22 sierpnia 2017r. W. M. złożył do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wniosek o przyznanie mu pomocy finansowej oraz ubezpieczenia zdrowotnego z powodu wieku emerytalnego i braku świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Organ ustalił, że W. M. przebywa na terenie gminy W. jako osoba bezdomna, a ostatnim jego miejscem zameldowania był [...] w gminie R,. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] Wójt Gminy W. przyznał W. M. bezterminowo zasiłek stały od dnia 1 sierpnia 2017r. oraz objęto go ubezpieczeniem zdrowotnym. Podczas przeprowadzania wywiadu kontrolnego w dniu 12 lutego 2018r. w miejscowości O. stwierdzono, że W. M. przebywa w budynku gospodarczym, w którym okna i drzwi są zasłonięte kocami. W pomieszczeniu stwierdzono brak ogrzewania, wody, prądu i toalety. Pracownik socjalny zaproponował umieszczenie W. M. w schronisku, ten jednakże odmówił. W dniu 20 lutego 2018r. organ został poinformowany, że W. M. przebywa w szpitalu i nie będzie mógł samodzielnie funkcjonować. Po leczeniu szpitalnym w dniu 27 lutego 2018r. W. M. został przewieziony do miejsca ostatniego pobytu w O., jednak właściciel budynku odmówił przyjęcia go z uwagi na zły stan zdrowia. Zgodnie z ostatnim miejscem zameldowania osoby bezdomnej, telefonicznie poinformowano Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o zaistniałej sytuacji i konieczności pilnego umieszczenia ww. w domu pomocy społecznej. Wniskodawca został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej w T. do dnia 30 kwietnia 2018r. Wobec powyższego organ uchylił decyzję przyznającą wnioskodawcy zasiłek stały od dnia 27 lutego 2018r. W dniu 2 marca 2018r. przekazano do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wywiad środowiskowy wraz z dokumentami celem wydania stosownych decyzji w sprawie przyznania zasiłku stałego, a także skierowania i odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oraz dokumenty dotyczące zwrotu wypłaconego wcześniej świadczenia. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. w dniu 16 kwietnia 2018r. zwrócił dokumenty wraz z zawiadomieniem o uznaniu się niewłaściwym z uwagi na fakt, że W. M. został wymeldowany z Gminy R., gdzie nie przebywa i nie zamieszkuje, utracił kontakt ze środowiskiem lokalnym, a gmina R. przestała być centrum jego spraw życiowych i osobistych, a także nie złożył deklaracji powrotu na teren gminy R. i nie wiąże z nią swojej przyszłości. Kolejnym powodem niewłaściwości jest fakt, że ww. w 2016r. złożył wniosek o wydanie dowodu osobistego w miejscu aktualnego pobytu, tj. w Gminie W., a Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w W. udzielił osobie bezdomnej pomocy. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w R. stwierdził także, że W. M. na terenie gminy W. przebywa od dłuższego czasu, a jego miejscem zamieszkania jest miejscowość R. Wobec tego nie posiada on statusu osoby bezdomnej, a Wójt Gminy W. jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Zdaniem Wójta Gminy W. wobec tego, że ostatnim miejscem zameldowania W. M. jest [...] w gminie R. oraz to, że na terenie gminy W. gdzie ostatnio przebywał nie posiadał lokalu mieszkalnego, organem właściwym do prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o przyznaniu zasiłku stałego wraz ze składką zdrowotną oraz wydania decyzji kierującej i o odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej za okres od dnia 27 lutego 2018r., a także zwrotu wypłaconych świadczeń w formie zasiłku stałego i celowego od dnia 1 sierpnia 2017r. do dnia 6 lutego 2018r. jest Wójt Gminy R. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Wójt Gminy R. wyjaśnił, że W. M. został wymeldowany z gminy R. w dniu 2 października 1987r., zaś nie przebywa i nie zamieszkuje na terenie gminy od 1984r. Od tamtej pory utracił kontakt ze środowiskiem lokalnym, a gmina R. przestała być centrum jego spraw życiowych i osobistych. Nie utrzymuje także żadnych kontaktów z rodziną. Nie zadeklarował chęci powrotu na teren gminy R., a także nie wiąże swojej przyszłości z tą gminą. Ponadto W. M. w swoim oświadczeniu z dnia 24 sierpnia 2017r. wskazał jako miejsce zamieszkania gminę W. – miejscowość [...], wskazując, że latem przebywa w O., która także leży w obrębie gminy W. Organ podniósł, że W. M. był zameldowany pod adresem [...] w latach 1976 – 1987, a ostatni dowód osobisty wydany został wnioskodawcy przez Wójta Gminy W. w dniu 8 listopada 2016r., a zatem przebywa na terenie gminy W. od dłuższego czasu, o czym świadczy zwrócenie się o wydanie dowodu osobistego w Urzędzie Gminy W. Organ wskazał nadto, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w W. przyznając na podstawie decyzji administracyjnej zasiłek stały oraz zasiłki celowe na rzecz wnioskodawcy uznał się za właściwy do rozpatrzenia sprawy przyjmując, że miejscem zamieszkania W. M. jest miejscowość R. Charakter pobytu W. M. na terenie gminy W. wskazuje, iż centrum jego spraw życiowych i osobistych koncentruje się w tej gminie, w której to zainteresowany przebywał od dłuższego czasu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z Dz.U.2017r. poz. 1369 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.) przywoływanej dalej jako "K.p.a.". Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Przystępując do rozpoznania sporu zawisłego w niniejszej sprawie podać należy, iż stosownie do treści art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.), dalej powoływanej w uzasadnieniu jako "u.p.s.", osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z kolei przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. stanowi, iż zasiłek stały przysługuje m.in. pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w tej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie natomiast z treścią art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową organu ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, bo tylko w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). Przepisy u.p.s. nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017r. poz. 459 ze zm.), dalej przywoływanej jako "K.c". Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Jak to obrazowo przedstawiono w piśmiennictwie; dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (vide: S.Grzybowski [w:] System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334; W.Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993r., w sprawie III CZP 76/93, PS 1995, nr 3, s. 86–87) W niniejszej sprawie ustalono, że W. M. od dłuższego czasu przebywał w miejscowości O. na terenie gminy W., w pomieszczeniach gospodarczych należących do innej osoby, w których brak było ogrzewania, wody, prądu i toalety. W okresie zimowym okna i drzwi w zajmowanym pomieszczeniu były zasłonięte kacami, zaś samo pomieszczenie ogrzewane było piecykiem typu "Koza". Po powrocie ze szpitala w dniu 27 lutego 2018r. W. M. nie mógł dłużej przebywać w dotychczas zajmowanych pomieszczeniach gospodarczych gdyż właściciel odmówił ich udostępnienia wnioskodawcy. Nie ulega także wątpliwości, iż pomieszczenie gospodarcze, w którym przebywał W. M. nie spełnia kryteriów koniecznych do uznania za miejsce zaspokajające potrzeby mieszkaniowe, a tym samym pobyt w nim nie może być traktowany jako zamieszkiwanie w rozumieniu art. 25 K.c. (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2016r., poz. 1610 ze zm.)). (vide: postanowienie NSA z dnia 18 maja 2017r. sygn. akt I OW 94/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dodatkowo zaś wypada podkreślić, iż od dnia 27 lutego 2018r., nawet i w tych pomieszczeniach wnioskodawca nie może przebywać. Tym samym należy uznać – wbrew stanowisku Wójta Gminy R. – iż W. M. jest bezdomnym w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., bowiem jest osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności. Powyższa konstatacja jednoznacznie wskazuje, iż to przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. winien stanowić podstawę wyznaczenia organu gminy ostatniego miejsca zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały, jako właściwego w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, a także uwzględniając, iż wnioskodawca po raz ostatni był zameldowany na pobyt stały w miejscowości [...] w gminie R., na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., wskazano Wójta Gminy R. jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku W. M. o przyznanie ww. świadczeń.