I OZ 1/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 października 2025 r., sygn. akt II SA/Bd 545/25, o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 12 czerwca 2025 r., nr KO.411.778.2025, w przedmiocie nakazu odnowienia lasu postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji, 3. zwrócić A.N. ze środków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od zażalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, zwany dalej "Sądem I instancji", postanowieniem z dnia 20 października 2025 r., sygn. akt II SA/Bd 545/25, po rozpoznaniu wniosku A.N., zwanej dalej "skarżącą", odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 12 czerwca 2025 r., nr KO.411.778.2025, na mocy której utrzymano w mocy decyzję Starosty Włocławskiego z dnia 9 maja 2025 r., znak: ROL.6163.2.1.2024, nakazującą skarżącej – będącej właścicielką nieruchomości o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...] – wykonanie obowiązku polegającego na: 1) odnowieniu lasu tj. ponownym wprowadzeniu roślinności leśnej, na powierzchni 0,0514 ha opisanej w UPUL jako wydzielenie 1-1 oraz na powierzchni 0,2171 ha opisanej w UPUL jako wydzielanie 1-j w terminie do 30 kwietnia 2026 r., 2) powiadomieniu Starosty Włocławskiego w terminie do dnia 15 maja 2026 r. o wykonaniu nałożonego obowiązku. Odnowienie, o którym mowa w pkt. 1 należy dokonać sadzeniem przy użyciu głównych drzew tj. dąb bezszypułkowy (quercus petraea) 100 % w więźbie 1,5m x 0,95 m. Ilość sadzonek na 1 ha 7017 szt. Ostateczną ilość sadzonek należy dostosować do powierzchni i sytuacji na gruncie z zachowaniem zasad hodowli lasu. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie może zostać uwzględniony, gdyż nie zawiera rzeczowego uzasadnienia. Skarżąca poprzestała na sformułowaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz podniosła, że pozostaje w trudnej sytuacji zdrowotnej i finansowej. Nie odniosła się natomiast w żaden sposób do tego czy w sprawie zachodzi któraś z przesłanek ustawowych uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji, które zostały określone w art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.". Podkreślono, że skarżąca nie przedstawiła twierdzeń co do swojej sytuacji majątkowej i zdrowotnej, ani żadnych dokumentów na ich potwierdzenie. W ocenie Sądu I instancji sposób sformułowania wniosku uniemożliwia jego uwzględnienie. Zażalenie na powyższe orzeczenie złożyła skarżąca zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisu art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie wykazano przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. uzasadniających wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji w tym niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oraz błędne uznanie, że nie jest obecnie uzasadnione wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca zakwestionowała ustalenia organów wskazując, że przedmiotowe działki nie posiadają i nie posiadały cech lasu. W rzeczywistości były one użytkowane jako grunty orne i ugory. Gmina [...] wydała dla tych działek warunki zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej, potwierdzając ich rolny, nieleśny charakter oraz możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wskazano, że Gmina sprzeciwia się objęciu tych gruntów obowiązkiem zalesienia. W świetle powyższego, zdaniem skarżącej, wykonanie zaskarżonej decyzji prowadziłoby do nieodwracalnych skutków faktycznych, gdyż wymusiłoby przekształcenie terenów rolnych i przeznaczonych pod zabudowę w tereny leśne. W przypadku późniejszego uchylenia decyzji niemożliwe byłoby przywrócenie pierwotnego sposobu użytkowania tych gruntów. Ponadto wskazano, że wykonanie decyzji skutkowałoby koniecznością poniesienia przez skarżącą znacznych kosztów finansowych, związanych z zakupem sadzonek, przygotowaniem gleby oraz prowadzeniem pielęgnacji upraw leśnych – kosztów, które nie podlegałyby zwrotowi nawet w razie uchylenia decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać w całości lub w części wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Pod pojęciem wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę – majątkową lub niemajątkową – której nie będzie można wynagrodzić przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub nie będzie można jej wyegzekwować ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (m.in. postanowienie NSA z dnia 20 lutego 2025 r., sygn. akt II GZ 40/25, powoływane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że składany do sądu administracyjnego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności powinien zawierać odpowiednie uzasadnienie. W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (m.in. postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2025 r., sygn. akt III OZ 606/24). Tym niemniej należy podkreślić, że nie sam fakt uzasadnienia lub jego brak we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ostatecznie przesądza o możliwości lub odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać taki akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności (m.in. postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II OZ 736/24). Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. W konsekwencji czego zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji winna być oceniona w okolicznościach konkretnej sprawy z uwzględnieniem rodzaju zaskarżonej decyzji. Należy więc wziąć pod uwagę cały szereg zagadnień związanych z realizacją decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 22 października 2025 r., II OZ 1595/25; postanowienie NSA z dnia 3 grudnia 2025 r., II OZ 1870/25). Sąd I instancji nie rozważył należycie, że brak wstrzymania wykonania decyzji wywoła po stronie skarżącej konsekwencje, które zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. stanowią podstawę orzeczenia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że decyzje nakazowe dotyczące odnowienia lasu ze swej istoty wiążą się z potencjalnym niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Specyfika spraw dotyczących nakazu odnowienia lasu powoduje, że trwałe skutki wykonania decyzji są w zasadzie nieuniknione. Wykonanie odnowienia lasu pociąga bowiem za sobą konsekwencje faktyczne o charakterze nieodwracalnym, prowadząc do przeobrażenia działki poprzez wprowadzenie na niej stosownych nasadzeń leśnych. Zgodnie z zaskarżoną decyzją odnowienie lasu ma polegać na ponownym wprowadzeniu roślinności leśnej na działkach skarżącej o łącznej powierzchni 0,2685 ha. Realizacja tego obowiązku wymaga dokonania sadzenia dębu bezszypułkowego w określonej więźbie 1,5m x 0,95 m, przy czym ilość zasadzonych drzew przypadających na jeden hektar ma wynosić 7017 szt. Tak określony zakres prac związanych z odnowieniem lasu oznacza konieczność wprowadzenia na należących do skarżącej działkach znacznej liczby sadzonek, co doprowadzi do istotnej i trwałej zmiany charakteru działek. Realizacja przedmiotowej decyzji oznaczałaby konieczność zasadzenia blisko 1900 sadzonek dębu, które rozpoczną proces wzrostu i zakorzeniania się w gruncie. W krótkim czasie od wykonania nasadzeń drzewa te staną się integralną częścią ekosystemu działki zmieniając zupełnie jej charakter. Proces ten jest nieodwracalny w naturalny sposób. Wprowadzenie roślinności leśnej na opisanych powyżej działkach może pociągać za sobą także niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi decyzja nakładająca obowiązek odnowienia lasu zostałaby uchylona. W takim przypadku zaistniałaby bowiem konieczność likwidacji wszelkich dokonanych nasadzeń oraz przywrócenia działki do stanu poprzedniego. Usunięcie tak dużej ilości drzew wraz z systemami korzeniowymi, które w międzyczasie mogłyby się już rozwinąć, wiązałoby się nie tylko z poniesieniem dodatkowych kosztów, ale także z naruszeniem struktury gleby oraz degradacją tworzącego się nowego ekosystemu. Skutki takie byłyby dotkliwe dla skarżącej, albowiem zostałaby ona obciążona zarówno kosztami wykonania pierwotnego nasadzenia (które okazałoby się bezprawne), jak i kosztami jego późniejszej likwidacji. Dodatkowo poniosłaby szkodę związaną z czasową niemożnością korzystania z działki w sposób zamierzony oraz z koniecznością rekultywacji terenu po usunięci drzewostanu. W takiej sytuacji udzielona ochrona sądowa okazałaby się iluzoryczna, gdyż mimo uchylenia bezprawnej decyzji strona doznałaby nieodwracalnych konsekwencji jej wcześniejszego wykonania, a przywrócenie stanu poprzedniego wymagałoby znacznego nakładu sił i środków. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 i art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Wpis od uwzględnionego zażalenia zwrócono na podstawie art. 232 § 1 pkt 2 P.p.s.a.