I OZ 125/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J.G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Go 563/24 odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi J.G. na uchwałę Rady Miejskiej w Rzepinie z dnia 29 lutego 2024 r., Nr LXXXV/555/2024 w sprawie wyrażenia zgody na odpłatne nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wraz z prawem własności posadowionych na niej budynków postanawia oddalić zażalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie ze skargi J.G. na uchwałę Rady Miejskiej w Rzepinie z dnia 29 lutego 2024 r., Nr LXXXV/555/2024 w sprawie wyrażenia zgody na odpłatne nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wraz z prawem własności posadowionych na niej budynków (dalej Uchwała) postanowieniem z 19 grudnia 2024 r. II SA/Go 563/24 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej Uchwały (k. 160-161v akt sądowych). W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r. poz. 935, dalej ppsa) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Na podstawie art. 61 § 3 ppsa Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Sąd I instancji wskazał, że rozpoznawany wniosek powyższych wymogów nie spełnia. Zawarta w uzasadnieniu skargi argumentacja [wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały jest zawarty w treści skargi - uw. NSA] nie odnosi się do wniosku o wstrzymanie wykonania Uchwały, lecz dotyczy legitymacji skargowej i interesu prawnego skarżącego. Sąd I instancji wskazał, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania Sąd nie bada zasadności samej skargi. Ewentualna niezgodność Uchwały z prawem będzie przedmiotem oceny Sądu w dalszym toku postępowania, jako kwestia niezależna od zagadnienia ochrony tymczasowej. Wniosek skarżącego nie zawiera uzasadnienia, strona, ani jego pełnomocnik nie wyjaśnili, na czym konkretnie miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W zażaleniu, zaskarżając powyższe postanowienie, J.G., reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. M.K. (dalej wnoszący zażalenie) wniósł o: uchylenie postanowienia Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 171-171 akt sądowych). Argumentował, że w jego ocenie istnieją przesłanki opisane w art. 61 § 3 ppsa, których Sąd I instancji nie analizował, bowiem wykonanie Uchwały skutkować będzie oczywistym wnioskiem wywiedzionym z treści skargi tj. jej uzasadnienia - niebezpieczeństwem wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody oraz pozbawienia skarżącego realnych możliwości spłaty zobowiązań według wyższej aniżeli ustalona i obowiązującą na dzień przystąpienia przez gminę do licytacji - rzetelnie obliczonej kwoty oszacowania nieruchomości uwzględniającej wszelkie nakłady i prawa osób trzecich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu [...], o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków [...] (art. 61 § 3 zd. 1 ppsa). Ze wskazanego przepisu wynika, że warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest wykazanie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 556, uw. 2). Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w art. 61 § 3 ppsa przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to występującą po jego stronie konieczność przywołania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do strony niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie wraz z informacjami, które mogą to żądanie uprawdopodobnić. Pojęcie wyrządzenia znacznej szkody należy przy tym rozumieć w taki sposób, że chodzi o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudne do odwrócenia skutki to z kolei takie prawne lub faktyczne skutki, które - raz zaistniałe - powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Art. 61 § 3 ppsa jasno wskazuje, że jedynymi przesłankami warunkującymi możliwość wstrzymania wykonania decyzji są: niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty (postanowienie NSA z 13.8.2009 r. I OZ 779/09, Lex 552417). Przesłanki te odnoszą się do zdarzeń przyszłych, które mogą stanowić efekt wykonania zaskarżonego aktu. Jedną z wymienionych przez ustawodawcę przesłanek jest spowodowanie wykonaniem zaskarżonego aktu trudnych do odwrócenia skutków. Mogą one mieć zarówno charakter prawny, jak i faktyczny. Skutki te, raz zaistniałe, spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po długim czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA 17.4.2009 r. I GSK 220/09, aprobowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 474, nb 6). Pojęcie skutków aktu [...], tym się wyróżniających, że trudno je odwrócić, będzie związane z prawnymi i faktycznymi następstwami rozstrzygnięcia o istocie sprawy, o prawach lub obowiązkach stron. Rodzaj i zakres ich wystąpienia musi być oceniony na podstawie prawa obowiązującego oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znajdują się podmioty uprawnione lub obciążone obowiązkami, a także kompetencji organu do ich egzekwowania w danym czasie (postanowienie NSA z: 14.12.2010 r. II OZ 1309/10, Lex 743786; 4.1.2011 r. II OZ 1306/10, Lex 743783; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 228-229, uw. 12). W doktrynie podkreśla się przy tym potencjalność wystąpienia tych skutków. Nie jest wymagane, by w jakimkolwiek zakresie skutki te rzeczywiście wystąpiły lub przynajmniej się ujawniły (T. Woś - op. cit., s. 569-572, uw. 26-28). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać taki akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Okoliczności przemawiające za wstrzymaniem aktu winna przedstawić w pierwszej kolejności wnioskująca strona, jednak sąd administracyjny zasadność jej wniosku bada z uwzględnieniem argumentów nie tylko w nim podniesionych, ale także w aspekcie całokształtu okoliczności sprawy. Rozpoznając wniosek, o którym mowa w art. 61 § 3 ppsa, sąd administracyjny nie może pomijać w swym rozumowaniu informacji zawartych w aktach sprawy. Ich pełna analiza jest warunkiem prawidłowej oceny stanu faktycznego, która znajduje swe odzwierciedlenie w postanowieniu sądu. Dlatego poprzestawanie tylko na treści wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest niedopuszczalnym naruszeniem obowiązku wojewódzkiego sądu administracyjnego do rzetelnego rozpoznania danej sprawy zgodnie z wymogami prawa (postanowienie NSA z: 30.11. 2010 r. II FZ 558/10, Lex 742616; 30.11.2010 r. II FZ 557/10, Lex 742615; 13.10. 2010 r., I FZ 401/10, Lex 740846; pkt 2 rekomendacji Rady Europy nr R (89)8 w sprawie tymczasowej ochrony prawnej; P. Daniel: Wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przez sąd administracyjny, Przegląd Prawa Publicznego 2011/2/ 46-47; Postępowanie w sprawie ochrony tymczasowej przed polskim sądem administracyjnym w świetle standardów Rady Europy, ZNSA 2010/4/36-48; Ochrona tymczasowa w przepisach ppsa w świetle prawa unijnego, ZNSA 2011/5/26-30, 38-42; T. Woś - op. cit.., s. 569-572, uw. 26-28, cytowane przez Komentatora orzecznictwo i literatura). Sąd ma obowiązek uwzględniać z urzędu fakty przemawiające za uwzględnieniem lub odmową wstrzymania wykonania aktu lub czynności (postanowienie NSA z 6.12.2006 r. II OZ 1352/06, cbosa; M. Bogusz, Glosa do postanowienia NSA z 31.3.2005 r. II OZ 155/05, Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd Orzecznictwa z 2006/1/s. 12-15). Szkody majątkowe polegające na zapłacie określonych aktem administracyjnym sum pieniężnych nie są nieodwracalne, ponieważ w sytuacji, jeżeli strona wygra sprawę, będzie miała podstawę do żądania zwrotu zapłaconych środków. Szkoda majątkowa może wystąpić w dwu postaciach: strat, które poszkodowany poniósł (damnum emergens) wskutek ubytku lub utraty poszczególnych składników majątkowych (np. pieniędzy, wierzytelności itp.) albo zwiększenie się pasywów (np. zwiększenie istniejących zobowiązań) oraz utraty korzyści, które mógłby osiągnąć (lucrum cessans), gdyby mógł swobodnie dysponować przysługującym mu składnikiem majątkowym. Zasadniczo w przypadku, gdy składnikami tymi są środki pieniężne lub rzeczy oznaczone co do gatunku, strata ma charakter odwracalny. Niemniej, każdocześnie przy ocenie przesłanek wstrzymania bądź odmowy wstrzymania wykonania decyzji w danej sprawie, które są orbitują wokół kwestii szkody majątkowej, należy wziąć pod uwagę również sytuację życiową wnioskodawcy. Z konstrukcji ww. przepisu wynika, że to na wnoszącym o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa obowiązek wykazania konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Winien on zatem w sposób wnikliwy uzasadnić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, przedstawiając spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, tak by przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że podstawą badania zasadności wstrzymania wykonania decyzji lub aktu jest prawidłowo uzasadniony wniosek i zwracano uwagę na obowiązki ciążące w tym zakresie na wnioskodawcy. Wskazać również należy, że na gruncie omawianych regulacji procesowych możliwe jest wstrzymanie wykonania tylko zaskarżonego aktu lub czynności. Z art. 61 § 3 ppsa ppsa wynika, że wstrzymanie przez sąd wykonania zaskarżonego aktu ma charakter wyjątkowy. Sąd musi dysponować wiarygodnie wykazanymi faktami, które pozwolą mu na zastosowanie tej instytucji, co jest wyjątkiem od zasady wynikającej z art. 61 § 1 ppsa (postanowienia NSA z: 14.5. 2014 r. I OZ 363/14; 13.11. 2014 r. II FZ 1504/14; aprobowane przez T. Wosia - op. cit., s. 556-557, 572, uw. 2, 28). Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że skarżący nie wykazał konkretnych okoliczności wymaganych w świetle art. 61 § 3 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wskazane - co istotne ewentualne - szkody majątkowe nie są nieodwracalne. Tym samym skarżący nie uczynił zadość wymaganiom wniosku, co musiało skutkować odmową wstrzymania wykonania Uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, oddalił zażalenie