I OZ 307/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 9 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 3 czerwca 2026 r., sygn. akt II SA/Wr 224/26 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 25 listopada 2025 r. nr SKO 4118.46.2025 w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji; 2. zwrócić Polskim Kolejom Państwowym S.A. z siedzibą w Warszawie ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od zażalenia.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 25 listopada 2025 r. nr SKO 4118.46.2025 w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 3 czerwca 2026 r., sygn. akt II SA/Wr 224/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowa decyzja ma charakter deklaratoryjny, służący dokumentowemu potwierdzeniu zaistnienia skutku prawnorzeczowego. Nie wymaga ona żadnych czynności, które strona mogłaby lub musiała wykonać dobrowolnie bądź w drodze egzekucji administracyjnej, aby doprowadzić do stanu, który jest zgodny z rozstrzygnięciem w niej zawartym. Nie przyznaje także stronie żadnych uprawnień ani nie nakłada na nią żadnych obowiązków. Wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji jest dopuszczalne wtedy, gdy przy uwzględnieniu deklaratoryjnego charakteru decyzji wykazane zostanie zaistnienie realnych, konkretnych i bezpośrednich (a nie jedynie potencjalnych) jej następstw w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Sądu I instancji na skutek wydania przedmiotowej decyzji strona skarżąca nie traci przysługujących jej praw rzeczowych do nieruchomości. Tym samym ewentualne uchylenie zaskarżonego aktu nie oddziałuje na tę sferę jej praw. Natomiast wskazane we wniosku okoliczności, dotyczące ograniczenia możliwości dysponowania nieruchomością czy ustanawiania zabezpieczenia, prowadzenia działalności gospodarczej, kwalifikować należy jako obawy skarżącej strony dotyczące faktycznego korzystania, które nie mają charakteru konkretnego i bezpośredniego. Co więcej, nie zostało dostatecznie wyjaśnione, dlaczego skutki te byłyby niemożliwe do odwrócenia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, zastępowana przez adwokata, zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie wniosku oraz o wydanie orzeczenia uwzględniającego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a z ostrożności procesowej o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosła również o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła mające wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. i nieuwzględnienie wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy skarżąca wykazała zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego ma zatem na celu ochronę przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa służy temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 14 listopada 2018 r., II OZ 1129/18). Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Wniosek powinien przy tym zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Dopiero takie informacje umożliwiają sądowi ocenę, czy istotnie wykonanie zaskarżonego aktu będzie wiązało się z wyrządzeniem szkody majątkowej, która będzie znaczna w kontekście ogólnej sytuacji finansowej strony wnioskującej o wstrzymanie wykonania aktu, bądź też z trudnymi do odwrócenia skutkami. Brak zobrazowania tej sytuacji powoduje, że niemożliwe jest dokonanie oceny, czy wykonanie decyzji w tej konkretnej sytuacji może się wiązać z ryzykiem wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszego uzasadnienia i niepoparte stosownymi dokumentami, nie mogą natomiast stanowić podstawy do orzeczenia przez sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Wyjaśnić również należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem w postępowaniu wywołanym wnioskiem opartym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd nie ocenia legalności zaskarżonego aktu, a jedynie spełnienie przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej (m.in. postanowienia NSA: z 25 maja 2018 r., II OZ 549/18 i z 17 lutego 2017 r., II OZ 117/17). O naruszeniu prawa i skutkach tego naruszenia sąd orzeka w orzeczeniu kończącym postępowanie sądowe. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, sąd może jedynie ocenić, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., usprawiedliwiające wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Sąd nie dokonuje natomiast oceny legalności zaskarżonego aktu, gdyż prowadziłoby to do niedopuszczalnego "przedsądu". Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca, wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie nabycia z dniem 20 stycznia 2016 r. przez P. z siedzibą w W. prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...], dla której SR dla [...] IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], oznaczonej jako działka gruntu [...], [...], o powierzchni 0,7904 ha – wbrew stanowisku Sądu meriti – wykazała niebezpieczeństwo powstania skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy, wobec tej samej nieruchomości decyzją Wojewody Dolnośląskiego z 31 października 2003 r. stwierdzono nabycie z mocy prawa przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego z dniem 5 grudnia 1990 r., a decyzja ta stała się podstawą ujawnienia przedmiotowego prawa skarżącej w księdze wieczystej i pozostaje w obrocie prawnym. Wprawdzie Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że na skutek wydania zaskarżonej decyzji skarżąca nie traci przysługujących jej praw rzeczowych do nieruchomości, niemniej dla oceny przesłanek wstrzymania wykonania decyzji nie jest konieczne wykazanie, że w następstwie jej wydania strona definitywnie utraci określone prawo. Istotne jest natomiast ustalenie, czy wykonanie decyzji – z uwzględnieniem jej rzeczywistych następstw – może prowadzić do powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w sferze przysługującego stronie prawa rzeczowego. Mając zatem na względzie, że trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja – mimo jej deklaratoryjnego charakteru – może mieć wpływ na sytuację prawną skarżącej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że potencjalność zmiany stosunków wynikających z praw rzeczowych na nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją lub możliwość dokonania zmian w dotyczącej jej księdze wieczystej, stwarzają niebezpieczeństwo spowodowania przez tę decyzję skutków trudnych do odwrócenia. Skutki trudne do odwrócenia to skutki, których w przypadku uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, organ nie będzie mógł – przy użyciu dostępnych mu środków prawnych – cofnąć jednostronną czynnością (por. postanowienie NSA z 17 czerwca 2014 r., I OZ 455/14). U podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., I OSK 1585/12). Skarżąca słusznie powołała się we wniosku na możliwość ujawnienia prawa użytkowania wieczystego P. w księdze wieczystej, co mogłoby prowadzić do powstania w obrocie prawnym konkurencyjnego prawa rzeczowego na tej samej nieruchomości. Należy bowiem wskazać, że w przypadku złożenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości i jego ewentualnego uwzględnienia przez sąd wieczystoksięgowy nastąpi zmiana sytuacji prawnej związanej z ujawnieniem tego prawa. Z uwagi na wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 1066) domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym, ujawnienie prawa użytkowania wieczystego stwarzałoby możliwość podejmowania dalszych czynności prawnych dotyczących tego prawa, w tym jego zbycia lub obciążenia, co w przypadku jego kwestionowania mogłoby prowadzić do komplikacji w obrocie prawnym i konieczności podejmowania odrębnych czynności zmierzających do usunięcia skutków takiego wpisu. Jak również słusznie wskazała skarżąca, prawo użytkowania wieczystego ma charakter wyłączny w zakresie korzystania z nieruchomości. Powstanie równoległego prawa użytkowania wieczystego prowadziłoby zatem do bezpośredniej ingerencji w treść przysługującego jej prawa oraz ograniczenia możliwości jego wykonywania zgodnie z art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 795). Skutki te mogłyby przejawiać się zarówno w sferze prawnej, w tym w ograniczeniu możliwości dysponowania prawem użytkowania wieczystego czy ustanawiania na nim zabezpieczeń, jak i w sferze faktycznej, dotyczącej sposobu korzystania z nieruchomości, zarządzania nią oraz planowania inwestycyjnego. W konsekwencji nie można uznać, jak uczynił to Sąd I instancji, że wskazywane przez skarżącą następstwa mają wyłącznie potencjalny charakter i nie pozostają w bezpośrednim związku z zaskarżoną decyzją. Tego rodzaju skutki wykraczają bowiem poza zwykłe następstwa wykonania decyzji administracyjnej, co uzasadnia zastosowanie ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 1 i 2 w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji. O zwrocie wpisu od zażalenia orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w punkcie drugim sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady nie jest uprawniony do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego w orzeczeniu, które nie jest jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 209 p.p.s.a. Brak jest w tym przepisie podstaw do zamieszczania orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji niż wymienione w tym przepisie (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).