I OZ 342/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z.T., M.T., D.T., L.M., K.M. i M.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2025 r. sygn. akt I SA/Wa 357/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Z.T., M.T., D.T., L.M., K.M. i M.M. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 11 grudnia 2024 r. nr KR III R 54d/18 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.

Z.T., M.T., D.T., L.M., K.M. i M.M., zwani dalej "skarżącymi", złożyli skargę na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, zwanej dalej "Komisją", z dnia 11 grudnia 2024 r., nr KR III R 54d/18, stwierdzającą nieważność w całości decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 7 lutego 2008 r., nr 65/GK/DW/2008, dotyczącej zabudowanego gruntu położonego w W. przy ul. [...] o powierzchni 419 m2, stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]. W przedmiotowej skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", postanowieniem z dnia 17 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 357/25, po rozpoznaniu wniosku skarżących, odmówił wstrzymania wykonania wyżej wskazanej decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie wykazali, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wyrażone w art. 61 § 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.". Wskazano, że niewątpliwie zaskarżona decyzja Komisji z dnia 11 grudnia 2024 r., nr KR III R 54d/18, spowodowała zmianę w zakresie stanu prawnego nieruchomości, której dotyczy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 7 lutego 2008 r., nr 65/GK/DW/2008 – albowiem stwierdzenie nieważności decyzji w całości, powoduje, że wniosek dekretowy będzie podlegał ponownemu rozpoznaniu. Przy czym decyzja wywiera skutek ex tunc, co oznacza, że prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości nigdy nie zostało przyznane. Skutkiem zaskarżonej decyzji jest zatem pozbawienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości osób, którym prawo to przysługiwało. Zaznaczono jednak, że sam ten fakt nie jest wystarczającą przesłanką do wstrzymania wykonania decyzji, gdyż ma charakter odwracalny, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji będzie skutkowało przywróceniem tego prawa. Odnosząc się do podnoszonych we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji twierdzeń, Sąd I instancji podkreślił, że istotnie dokonanie wpisu w księdze wieczystej w wyniku wydania decyzji w niniejszej sprawie znajduje podstawę prawną w art. 40 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r., poz. 795 ze zm.), zgodnie z którym decyzja, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2, 3 lub 3a oraz ust. 3, stanowi podstawę wykreślenia w księdze wieczystej wpisu dokonanego na podstawie uchylonej decyzji reprywatyzacyjnej, decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, o której mowa w art. 29 ust. 3, lub zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, lub na podstawie aktu notarialnego sporządzonego z uwzględnieniem uchylonej decyzji reprywatyzacyjnej albo dokonanych po tym wpisie wpisów użytkowania wieczystego lub własności nieruchomości, oraz stanowi podstawę wpisania jako właściciela odpowiednio m.st. Warszawy albo Skarbu Państwa. Z kolei stosownie do ust. 2 tego przepisu, ust. 1 stosuje się odpowiednio do wpisu dokonanego na podstawie aktu notarialnego, na mocy albo wskutek którego osoba trzecia nabyła prawo. W ocenie Sądu I instancji, powyższa okoliczność nie może jednakże stanowić podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jako że dokonanie wpisu w księdze wieczystej także nie jest okolicznością nieodwracalną. Ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd będzie stanowiło podstawę do wykreślenia dokonanego wpisu i powrót do stanu sprzed wydania zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący nie wykazali zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co skutkowało odmową uwzględnienia wniosku. Skarżący wnieśli zażalenie na powyższe orzeczenie zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że w z związku z wykonaniem decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich nr KR III R 54d/18 z dnia 11 grudnia 2024 r. (sygn. akt: KR III R 54/18) nie zachodzą dla skarżących skutki wynikające z tego przepisu, związane z wykonaniem zaskarżonej decyzji, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a to z tego względu, że zdaniem Sądu I instancji dokonanie wpisów w księdze wieczystej KW nr [...] oraz KW nr [...], skutkujących wykreśleniem wpisów prawa użytkowania wieczystego, przysługującego m.in. skarżącym, nie jest okolicznością nieodwracalną, a zatem wykreślone wpisy zostaną przywrócone w przypadku uchylenia wskazanej powyżej decyzji Komisji, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien był dojść do przekonania, że skoro: a. ustawodawca w art. 61 § 3 P.p.s.a. posługuje się pojęciem "trudnych do odwrócenia skutków", wyrządzonych przez wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, nie zaś skutków "niemożliwych do odwrócenia", które to pojęcie, zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych, oznacza takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (a więc, że są to skutki możliwe do odwrócenia), b. zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w różnych sprawach oraz w różnych składach orzekających, już tylko sama potencjalność zmiany stosunków własnościowych nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją lub możliwość dokonania zmian w dotyczącej jej księdze wieczystej, stwarzają niebezpieczeństwo spowodowania przez tę decyzję skutków trudnych do odwrócenia, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., c. które to zagrożenie zmiany stosunków cywilnoprawnych oraz dokonania zmian w księdze wieczystej KW nr [...] oraz KW nr [...] w okolicznościach niniejszej sprawy jest realne, a nie tylko potencjalne, albowiem nie tylko – na co wskazano w uzasadnieniu wniosku – tego rodzaju praktyka, zgodnie z którą Prezydent m.st. Warszawy, nie oczekując na prawomocne zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie kontroli decyzji Komisji, wnosi o wykreślenie beneficjentów decyzji dekretowych, jest praktyką powszechną, a nadto sam Prezydent m.st. Warszawy niejako "doniósł na siebie", wskazując na rzekome wadliwości m.in. decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości (co dodatkowo wskazuje, że jest bezpośrednio zainteresowany wynikiem sprawy oraz odebraniem przedmiotowej nieruchomości jej prawowitym właścicielom), d. ale również jest realne z tego powodu, że Prezydent m.st. Warszawy działając w imieniu m.st. Warszawy wnioskami z dnia 21 oraz 24 lutego 2025 r. (a więc złożonymi już po dacie wniesienia skargi obejmującej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez skarżących) wystąpił o wykreślenie w działach II właściwych ksiąg wieczystych, w tym w działach II księgi wieczystej KW nr [...] oraz KW nr [...] odpowiednio wpisów użytkowania wieczystego albo wpisów prawa własności, w tym poczynionych na rzecz skarżących, e. tym samym, w przypadku uwzględnienia wskazanych powyżej wniosków przez sąd wieczystoksięgowy oraz wykreślenia powyższych praw, pomimo braku prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministarcyjnego dotyczącego kontroli wskazanej powyżej zaskarżonej decyzji, skarżący utracą przysługujące im prawa, zaś m.st. Warszawa będzie mogło rozporządzać prawem własności przedmiotowych nieruchomości przy ul. [...] w W. (jako ich właściciel) w ten sposób, że na rzecz osoby trzeciej ustanowi prawo użytkowania wieczystego (własności) w zakresie udziałów przysługujących dotychczas skarżącym, które to osoby trzecie nabędą je w dobrej wierze oraz w zaufaniu do treści księgi wieczystej stosownie do art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r. poz. 146), co spowoduje wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, wywołanych przez (nieprawomocną jeszcze) zaskarżoną decyzję Komisji, to wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wniesiony na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., powinien zostać uwzględniony w całości; a także będące skutkiem powyższego, naruszenie 2) art. 61 § 1 i 5 w zw. z art. 133 § 1 oraz w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmówienie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy w świetle powyższych twierdzeń oraz okoliczności sprawy, na które pełnomocnik skarżących wskazał również we wniosku objętym skargą z dnia 29 stycznia 2025 r., jak i dowodów załączonych do tego wniosku na ich poparcie (co potwierdzają również okoliczności objęte pkt 1.d) oraz dowody na ich poparcie objęte pkt. IV niniejszego zażalenia), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien był dojść do przekonania, że w odniesieniu do zaskarżonej decyzji występują przesłanki wynikające z art. 61 § 3 P.p.s.a., a zatem Sąd I instancji powinien był wstrzymać jej wykonanie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący, na zasadzie art. 197 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a., wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości. Ponadto, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 106 § 3, art. 197 § 2 oraz art. 193 P.p.s.a. wnoszący zażalenie wnieśli o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodów wskazanych w pkt. IV ppkt 1-31 zażalenia na okoliczności i fakty wynikające z ich treści, w tym na fakt wszczynania postępowań wieczystoksięgowych na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 795) przez Prezydenta m.st. Warszawy, mających na celu wykreślenie beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnych w księgach wieczystych oraz wpisanie w ich miejsce m.st. Warszawy albo zamknięcie ksiąg wieczystych prowadzonych dla lokali stanowiących odrębną własność na podstawie nieprawomocnych decyzji wydanych przez Komisję w postępowaniu rozpoznawczym sygn. akt KR III R 54/18, w tym na podstawie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zażalenia skarżący przedstawili argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie jest zasadne. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać w całości lub w części wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Pod pojęciem wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę – majątkową lub niemajątkową – której nie będzie można wynagrodzić przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub nie będzie można jej wyegzekwować ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (m.in. postanowienie NSA z dnia 20 lutego 2025 r., sygn. akt II GZ 40/25, powoływane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać taki akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności (m.in. postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II OZ 736/24). Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (m.in. postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2025 r., sygn. akt III OZ 606/24). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazują na konieczność zastosowania instytucji ochrony tymczasowej uregulowanej w art. 61 § 3 P.p.s.a. Uzasadnione jest to skutkami prawno-rzeczowymi, jakie może wywołać zaskarżona decyzja, a związanymi z możliwością wystąpienia przez Prezydenta m.st. Warszawy do sądu wieczystoksięgowego z wnioskiem o wykreślenie z księgi wieczystej wpisów dotyczących udziałów w prawie użytkowania wieczystego oraz dokonanie zmiany wpisu hipoteki obciążającej prawo użytkowania wieczystego. Przedłożone przez skarżących w zażaleniu dowody stanowiące wnioski Prezydenta m.st. Warszawy wskazują jednoznacznie na fakt wszczynania postępowań wieczystoksięgowych na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 795) przez Prezydenta m.st. Warszawy, mających na celu wykreślenie beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnych w księgach wieczystych oraz wpisanie w ich miejsce m.st. Warszawy albo zamknięcie ksiąg wieczystych prowadzonych dla lokali stanowiących odrębną własność na podstawie nieprawomocnych decyzji wydanych przez Komisję. Niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji mogłoby wyrządzić znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki w postaci utraty przez skarżących praw wpisanych w księdze wieczystej, co w konsekwencji spowoduje wyłączenie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych w sytuacji dalszego obrotu prawnego przedmiotową nieruchomością przez m.st. Warszawa. W realiach rozpoznawanej sprawy potencjalność zaistnienia zmiany stosunków cywilnoprawnych, które mogą powstać w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji, w tym nie wykluczając zmian stosunków własnościowych, jest – wbrew stanowisku przyjętemu przez Sąd I instancji – okolicznością przemawiającą za wstrzymaniem jej wykonania, bowiem w przypadku uwzględnienia skargi, organ nie będzie mógł – przy użyciu dostępnych mu środków prawnych – cofnąć skutków tych zmian jednostronną czynnością (aktem) (por. postanowienia NSA z dnia: 7 czerwca 2014 r., sygn. akt I OZ 455/14; 18 czerwca 2024 r., sygn. akt I OZ 292/24). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 188 i art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.