I OZ 362/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Po 758/24 o odrzuceniu skargi kasacyjnej w sprawie ze skargi T. C. na zarządzenie Prezydenta Miasta Poznania z dnia 27 października 2023 r., nr 820/2023/P w przedmiocie wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w trybie bezprzetargowym postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 2 kwietnia 2025 r. odrzucił skargę kasacyjną T. sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwana dalej "Spółką") od wyroku z 30 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Po 758/24, którym Sąd ten stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Poznania z 27 października 2023 r., nr 820/2023/P w przedmiocie wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w trybie bezprzetargowym. W uzasadnieniu postanowienia Sad I instancji wskazał, że Spółka wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku podnosząc zarzut pominięcia jej, jako strony postępowania sądowoadministracyjnego i w konsekwencji pozbawienia jej możliwości obrony jej praw, gdyż na mocy zaskarżonego zarządzenia, nabyła ona działkę będącą przedmiotem postępowania. WSA wskazał, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego przed tut. Sądem, ustalono, że wyłącznymi stronami tego postępowania są: T. C. oraz Prezydent Miasta Poznania. T. C. miał i ma interes prawny do wywiedzenia skargi, gdyż na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., zwanej dalej "u.s.g."), zaskarżone zarządzenie naruszało jego interes prawny. Skarga T. C. skutecznie zainicjowała postępowanie sądowoadministracyjne. Spółka nie posiadała przy tym interesu prawnego, który czyniłby ją uczestnikiem tego postępowania. W art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), mowa jest o udziale w postępowaniu administracyjnym albo braku tego udziału, co w zależności od aktywności podmiotu prawa przed sądem administracyjnym, odpowiednio czyni albo może uczynić uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem niniejszej sprawy była ocena przez tut. Sąd zarządzenia Prezydenta Miasta Poznania. Zarządzenie to nie zostało jednak wydane w postępowaniu administracyjnym, dlatego też przepis art. 33 p.p.s.a. w ogóle nie mógł i nie może mieć zastosowania w odniesieniu do Spółki. Z tego względu Sąd I instancji uznał, że kontrolowana skarga kasacyjna jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 178 p.p.s.a. Spółka w oparciu o art. 33 p.p.s.a. nie może bowiem ubiegać się o aktywny udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie wywołanej skargą T. C. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu i przyjęcie, że nie odnosi się do statusu uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do spraw, w których postępowanie sądowoadministracyjne nie było poprzedzone innym postępowaniem, podczas gdy przepis ten odnosi się do wszystkich sytuacji procesowych, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego odrzucenia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. "[o]soba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony". Kwestie dopuszczenia do udziału w postępowaniu reguluje m.in. art. 33 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Natomiast przepis art. 12 p.p.s.a. stanowi, że ilekroć w tej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Jak wskazywano w orzecznictwie na gruncie art. 33 § 2 p.p.s.a., skoro kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje nie tylko przejawy działania administracji przybierające postać decyzji i postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej oraz ustawach do tych aktów odsyłających (art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.), ale także szereg innych form działania administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 – 7 p.p.s.a.), to postępowanie administracyjne, o którym mowa w tym przepisie, należy rozumieć jako postępowanie przed organem administracji, poprzedzające wydanie aktu lub podjęcie czynności podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Art. 33 p.p.s.a. nie można odczytywać w ten sposób, że dotyczy on jedynie części spraw załatwianych przez sądy administracyjne (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2017 r. sygn. akt II OSK 3085/15, z 23 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 1093/21 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Argumentacja ta znajduje również swoje odniesienie do art. 33 § 1 p.p.s.a. Oba przepisy dotyczą bowiem udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym osób, których interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania. Różnica pomiędzy tymi przepisami dotyczy zaś jedynie kwestii, czy osoby te brały udział w postępowaniu administracyjnym (i nie wniosły skargi), czy też nie brały w nim udziału. Także w piśmiennictwie opowiedziano się za szerokim rozumieniem użytego w art. 33 p.p.s.a. pojęcia "postępowanie administracyjne", które powinno dotyczyć wszelkich postępowań administracyjnych poddanych sądowej kontroli, np. postępowania egzekucyjnego (zob. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, opubl. LEX/el. 2019, art. 33 i powołana tam literatura). Tendencja orzecznictwa do zawężania układu podmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego i ograniczania uprawnień uczestników postępowania (zob. np. postanowienie WSA w Poznaniu z 11 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1367/14, LEX nr 1807950 i powołane tam orzecznictwo; postanowienie NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II GZ 478/16, LEX nr 2050881; wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2597/15, LEX nr 2340021) jest zatem krytycznie oceniana, jako zbyt daleko idąca, podważająca istotę funkcji sądownictwa administracyjnego i ochronę praw podmiotowych jednostki (zob. np. glosa krytyczna W. Piątka do postanowienia NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. akt II OZ 1270/15, opubl. PiP 2017/11, s. 131 i n.; por. też J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2012, s. 118; M. Niezgódka-Medek [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, 2013 r. , s. 131-132). Podnosi się, że użyty w art. 33 § 2 p.p.s.a. zwrot "nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym" oznacza także takie sytuacje, w których postępowania administracyjnego w ogóle nie było (J. Zimmermann, Glosa do postanowienia NSA z 19 sierpnia 2004 r., sygn. akt OZ 340/04, OSP 2005 Nr 4, poz. 51), a posłużenie się w art. 33 § 1 p.p.s.a. ogólnym sformułowaniem "osoba która brała udział w postępowaniu administracyjnym", musi mieć zastosowanie do wszystkich postępowań, w których akty bądź czynności czy też bezczynność podlegają zaskarżeniu do sądu – art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. (W. Chróścielewski, Strony i uczestnicy postępowania administracyjnego, PiP 2004, nr 9 s. 37). Zakres kognicji sądów administracyjnych został generalnie określony w art. 184 Konstytucji RP, co znalazło następnie rozwinięcie w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując wykładni art. 33 p.p.s.a. należy mieć na uwadze ww. przepisy, a w szczególności art. 3 § 2 p.p.s.a., który wymienia rodzaje spraw w jakich mogą być wnoszone skargi do sądów administracyjnych, bowiem zakres kognicji sądów tam określony, jednoznacznie wyznacza zakres spraw regulowanych pozostałymi przepisami tej ustawy. Nie można, bez wyraźnego przepisu ustawy, wyłączyć w całości bądź w części stosowania niektórych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu o przed sądami administracyjnymi, jeżeli ograniczałoby to zakres kognicji sądów administracyjnych określony w art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 17 lipca 2015 r., sygn. akt II OZ 667/15; LEX nr 1784334). Wąskie rozumienie pojęcia "postępowanie administracyjne" z art. 33 p.p.s.a. wprowadzałoby ograniczenie praw strony, którą – zgodnie z art. 12 p.p.s.a. – jest w tym przypadku również uczestnik postępowania (chociaż podmioty te nie są określane jako strony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). A stosownie do art. 77 ust. 2 Konstytucji RP ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw. Ogólne sformułowanie przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. pozwala więc na przyjęcie, że odnosi się on do wszystkich rodzajów spraw sądowoadministracyjnych, w których może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, bez względu na to, jaki przejaw działalności administracji publicznej jest przedmiotem kontroli (np. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OZ 338/12; por. także postanowienia NSA: z 14 czerwca 2013 r., sygn. akt II OZ 457/13; z 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OZ 228/15). Aprobując powyżej przedstawione poglądy, przemawiające za szerokim rozumieniem użytego w art. 33 p.p.s.a. pojęcia "postępowanie administracyjne", należy dojść do wniosku, że wykładni powyższego przepisu nie można dokonywać wyłącznie w oparciu o literalne jego brzmienie, sprowadzając to pojęcie jedynie do postępowania administracyjnego określonego w art. 1 k.p.a. W ocenie NSA określenie "postępowanie administracyjne" należy rozumieć szeroko – jako każde postępowanie przed organem administracji publicznej. Faktem jest, że zaskarżone zarządzenie nie było wydane w ramach sformalizowanej procedury administracyjnej (takiej jak ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w k.p.a.). Nie ulega jednak wątpliwości, że Spółka brała czynny udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego zarządzenia. Wnioskiem z 3 sierpnia 2020 r. wystąpiła o nabycie niezabudowanej części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przyległej do działki, której Spółka jest właścicielem w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych. Wniosek ten uruchomił procedurę sprzedaży działki nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]) w trybie bezprzetargowym z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w której wydano kwestionowane przed Sądem I instancji zarządzenie Prezydenta Miasta Poznania, w oparciu o które Spółka nabyła własność przedmiotowej nieruchomości. W analizowanym przypadku, przyjęcie wąskiego rozumienia pojęcia "postępowania administracyjnego" użytego w przepisie art. 33 p.p.s.a. skutkowałoby tym, że Spółka, której wniosek doprowadził do wydania zarządzenia o bezprzetargowym zbyciu nieruchomości, i która na podstawie tego zarządzenia nabyła własność nieruchomości, nie może bronić swojego interesu prawnego przed sądem administracyjnym, w sytuacji wniesienia skargi na to zarządzenie przez podmiot trzeci. Oczywistym jest przy tym, że Spółka nie ma woli zaskarżenia przedmiotowej uchwały, dąży natomiast do tego, aby skarga T. C. nie została uwzględniona. W świetle konstytucyjnego prawa do sądu nie do zaakceptowania jest więc sytuacja, aby po zaskarżeniu zarządzenia przez podmiot inny niż właściciel nieruchomości przyległych, który na podstawie tego zarządzenia nabył nieruchomość w drodze bezprzetargowej, tenże właściciel na skutek wąskiego rozumienia pojęcia "postępowanie administracyjne" nie mógł wziąć udziału w postępowaniu sądowym ani na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a., ani na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym w tej sprawie przysługiwał Spółce z mocy prawa z chwilą wszczęcia tego postępowania, na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że ustalenie kręgu uczestników, o których mowa w tym przepisie i ochrona ich praw należy do obowiązków sądu. Niezawiadamiając o toczącym się postępowaniu sądowym podmiotu, którego interesu prawnego niewątpliwe dotyczył wynik postępowania sądowego, nie doręczając mu jednocześnie zapadłego w sprawie wyroku Sąd I instancji naruszył swoje obowiązki. Uchybienie prawu uczestnika do brania udziału w postępowaniu sądowym to jedna z przesłanek wznowienia postępowania. Instytucja ta przewidziana została jednak względem postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem (art. 270 w związku z art. 271 pkt.2 P.p.s.a.). Zatem w sytuacji gdy Spółka, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu sądowym zgłosiła swój udział w sprawie, składając skargę kasacyjną w trakcie biegu terminu do zaskarżenia kwestionowanego wyroku przez stronę, która zainicjowała postępowanie sądowe uznać należało, że nie ma przeszkód do przyjęcia i rozpoznania skargi kasacyjnej tej Spółki. Tylko w ten sposób w aktualnym stanie sprawy można chronić prawa Spółki jako uczestnika, która przymiot ten zyskała z mocy prawa z chwilą wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o art. 33 § 1 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe rozważania zaskarżone postanowienie jako niezasadne należało uchylić, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.