I OZ 493/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 maja 2025 r., sygn. akt I SAB/Wa 54/25 o odrzuceniu skargi H.G. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...], położonej przy [...], ozn. hip. nr [...] postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z 22 maja 2025 r., sygn. akt I SAB/Wa 54/25, odrzucił skargę H.G. (dalej: skarżący) na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: organ, prezydent) w rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...], położonej przy al. [...], ozn. hip. nr [...]. W uzasadnieniu tegoż postanowienia Sąd I instancji wskazał, że w dniu 21 lutego 2025 r. skarżący za pośrednictwem organu wniósł skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości. Skarżący wniósł o: stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a., zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Sąd I instancji podniósł, że w uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 20 marca 2012 r. I.P. (po której dziedziczy H.G.) złożyła wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości. Pomimo wydania (na skutek wniesionego odwołania) przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzji z 10 grudnia 2013 r. o uchyleniu decyzji prezydenta z dnia 9 kwietnia 2013 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, organ dopiero po ponad dwóch latach od powyższej decyzji podjął czynności w sprawie, m.in. dokonał zawiadomienia o tym, że strony mogą składać pisemne wyjaśnienia, uwagi, wnioski, oraz dowody na poparcie swoich stanowisk, a także zapoznać się z posiadanym materiałem dowodowym zebranym w sprawie w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia. W późniejszym czasie organ nie podjął żadnych czynności, także po wniesieniu ponaglenia, na skutek którego kolegium zobowiązało prezydenta do załatwienia sprawy w terminie do 31 sierpnia 2018 r. Skarżący podniósł, że i ten termin nie został zachowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając tę skargę miał na uwadze fakt, że skarga na bezczynność tego samego organu orzekającego w tej samej sprawie tj. w przedmiocie wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy al. [...], ozn. hip. Nr [...], była już przedmiotem rozpoznania tego Sądu. Prawomocnym wyrokiem z 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 365/18, po rozpoznaniu skargi na bezczynność organu wniesionej przez inną skarżącą B.P., zobowiązał on prezydenta do rozpoznania wniosku z 9 września 1948 r. o przyznanie użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy al. [...], ozn. hip. Nr [...], w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jego zdaniem, skoro zatem tym wyrokiem wyznaczono już organowi termin do załatwienia tej sprawy, to w niniejszej sprawie wystąpiła tożsamość przedmiotowa i nie jest już dopuszczalne kierowanie także przez innych skarżących kolejnych skarg na bezczynność bądź przewlekłość. Opieszałość organu podlega natomiast skardze w trybie art. 154 p.p.s.a. na niewykonanie wyroku sądu. Dlatego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., odrzucił skargę. Zażalenie na to postanowienie wniósł skarżący, zastępowany przez adwokata, zarzucając naruszenie art. 58 § 1 pkt 4, art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. Podniesiono w nim, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi tożsamość podmiotowa ze sprawą o sygn. akt I SAB/Wa 365/18, gdyż w obu sprawach występuje inna grupa skarżących. Odrzucenie skargi skarżącego na przewlekłość postępowania pozbawia go praw wynikających ze stwierdzenia bezczynności organu – w tym możliwości złożenia skargi na niewykonanie wyroku. Dodatkowo Sąd odrzucił skargę także w części dotyczącej zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, a takie żądanie nie było rozpoznawane w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 365/18. Ponadto wskazano, że wszystkie strony postępowania ponoszą szkodę na skutek obstrukcyjnego działania organu administracyjnego, który latami bezpodstawnie nie wydaje decyzji administracyjnej mimo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wszystkie zasługują na adekwatną kompensatę wobec takiego stanu rzeczy. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego zażalenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Z treści złożonego zażalenia wynika, że skarżący kwestionuje stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym złożenie skargi na bezczynność organu prowadzącego daną sprawę przez jedną z jej stron i rozpoznanie merytoryczne tej skargi (jej uwzględnienie) przez sąd administracyjny uniemożliwia ponowne wniesienie skargi na bezczynność przez inną stronę. Uzasadnia to, zdaniem Sądu meriti, odrzucenie takiej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), jako wniesionej w sprawie objętej skargą pomiędzy tymi samymi stronami w sprawie prawomocnie osądzonej. Z takim stanowiskiem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a, sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Warunkiem umożliwiającym zastosowanie przywołanego przepisu jest tożsamość wcześniej wszczętej sprawy sądowoadministracyjnej z tą, w której wniesiono skargę. Należy wyjaśnić, że o tożsamości spraw można mówić wówczas, gdy występuje między nimi tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych. Tożsamość podmiotowa dotyczy podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, zaś tożsamość przedmiotowa ma miejsce, gdy identyczna jest treść tych praw i obowiązków oraz ich podstawa prawna i faktyczna (por. postanowienie NSA z 12 października 2018 r., sygn. akt I OZ 798/18). Tożsamość podmiotowa zachodzi w sytuacji, w której występuje ten sam skarżący (adresat praw bądź obowiązków lub żądający podjęcia przez organ pewnych czynności), a stroną przeciwną jest ten sam organ (art. 32 p.p.s.a.). Tożsamość przedmiotowa istnieje natomiast wówczas, gdy identyczna jest treść tych praw i obowiązków lub zgłaszanych żądań – opartych na tym samym stanie faktycznym oraz tej samej podstawie prawnej. Za "podstawę prawną" należy uznawać zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego (tzn. wdrożonego trybu postępowania w sprawie). Brak któregokolwiek z tych elementów wyklucza przyjęcie związania powagą rzeczy osądzonej (tak NSA w postanowieniu z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OZ 407/18). W uproszczeniu więc, istotą instytucji res iudicata (rzecz osądzona) jest zakaz ponownego orzekania w tej samej sprawie, czyli w sprawie tożsamej podmiotowo i przedmiotowo, a także w takim samym stanie faktycznym i prawnym, która została zakończona prawomocnym orzeczeniem merytorycznym. Taka jest intencja przepisu art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., skoro skutkiem wystąpienia przesłanki w nim zawartej jest odrzucenie skargi. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zarówno skarga złożona w sprawie I SAB/Wa 365/18, jak i złożona w rozpoznawanej sprawie, dotyczyły bezczynności w rozpoznaniu przez organ wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], dla której prowadzona była księga hipoteczna ozn. hip. nr [...]. Jednakże krąg stron obu postępowań był różny, gdyż w ww. sprawie skarżącą była B.P., a w sprawie niniejszej skarżącym jest H.G. Nie doszło zatem do prawomocnego osądzenia sprawy objętej skargą pomiędzy tymi samymi stronami. Okoliczność tą Sąd I instancji wprawdzie dostrzegł, ale w swoich rozważaniach pominął ten brak tożsamości podmiotowej, przez co doszedł do błędnego przekonania o zaistnieniu określonej w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. przesłanki odrzucenia skargi. Uprawnienie wnoszącego w tej sprawie skargi wynika z fundamentalnej w państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, prawa do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP) i należy wykluczyć możliwość odstępstwa od tej zasady. Nie można więc zgodzić się, że skarga na bezczynność, co prawda tego samego organu i w tej samej sprawie administracyjnej, ale złożona przez innego skarżącego, była niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Stąd w niniejszej sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Za przyjętym stanowiskiem przemawia ponadto treść art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W przypadku tej sumy pieniężnej na pierwszy plan wysuwa się funkcja kompensacyjna, która przynajmniej w pewnej mierze, ma zrekompensować uszczerbek niematerialny, jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Odrzucenie skargi w niedopuszczalny sposób ogranicza prawo skarżącego w tym przedmiocie, wyłączając możliwość dochodzenia omawianej sumy pieniężnej, a nie sposób uznać, aby tylko ten ze skarżących, który jako pierwszy złożył skargę na bezczynność, mógł skorzystać z formy zadośćuczynienia przewidzianego w ww. przepisie. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zbada dopuszczalność skargi na bezczynność organu złożonej w sprawie i w sytuacji spełnienia tych wymogów merytorycznie rozpozna skargę, z ewentualnym uwzględnieniem zapadłego już wyroku w sprawie bezczynności i rozstrzygnięcia co do kosztów postępowania zażaleniowego. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., uchylono zaskarżone postanowienie.