I OZ 589/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 446/24 w sprawie ze skargi M.P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...]. z dnia 26 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu niezabudowanej nieruchomości położonej w miejscowości [...] postanawia oddalić zażalenie

Postanowieniem z 11 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 446/24 (dalej postanowienie z 11 lipca 2024 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił M.P. (dalej skarżąca) wstrzymania wykonania uchwały Rady Miejskiej w [...] z 26 stycznia 2024 r. nr [...] (dalej Uchwała). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca nie wykazała, że realne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej ppsa), może zaistnieć w wypadku odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej Uchwały. Zaniechała wyczerpującego uzasadnienia wniosku w tym zakresie. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Argumentacja w złożonym przez skarżącą wniosku sprowadzała się jedynie do uzasadnienia interesu prawnego w sprawie zaskarżenia Uchwały. Skarżąca nie wyodrębniła uzasadnienia wniosku o wstrzymanie, jednak można domniemywać, że w ogłoszeniu, na podstawie zarządzeń Burmistrza Miasta [...], przetargu na działkę, z której korzystała, upatruje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz ryzyko spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Sądu I instancji, skarżąca nie podniosła żadnych okoliczności, które pozwoliłyby na obiektywną ocenę, czy w rozpoznawanej sprawie faktycznie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 61 § 3 ppsa. Sąd I instancji, na podstawie art. 63 § 1 ppsa, odmówił wstrzymania zaskarżonej Uchwały (k. 2-4, 44-46 akt sądowych; k. 1-1v akt administracyjnych). Zażalenie złożyła skarżąca, zaskarżając postanowienie z 11 lipca 2024 r. w całości, zarzucając postanowieniu naruszenie art. 61 § 3 ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i wnosząc o jego zmianę przez wstrzymanie zaskarżonej uchwały do czasu rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Skarżąca podniosła, że możliwość sprzedaży przez Gminę [...] nieruchomości nr [...] w całości, bez wyłączenia wydzielonej wcześniej części 2064/2, na której znajduje się uzbrojenie terenu oraz uzgodniono dojazd do nieruchomości skarżącej, spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Nabywca nieruchomości, w ramach wykonywania swego prawa własności, może ogrodzić działkę, co spowoduje znaczne utrudnienie w dostępie do nieruchomości skarżącej. Od strony działki nr [...] znajduje się furtka wraz z domofonem, skrzynka pocztowa. Pod nawierzchnią utwardzoną kostka brukową, przeprowadzono okablowanie do furtki. Sytuacja taka spowodowałaby konieczność przebudowania przez skarżącą ogrodzenia frontowego, co wiązałoby się ze znacznymi kosztami. Okoliczności te, w ocenie skarżącej, uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonej Uchwały (k. 56-57 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu [...], o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków [...] (art. 61 § 3 zd. 1 ppsa). Ze wskazanego przepisu wynika, że warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest wykazanie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wolters Kluwer 2016, s. 556, uw. 2). Pojęcie wyrządzenia znacznej szkody należy przy tym rozumieć w taki sposób, że chodzi o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudne do odwrócenia skutki to z kolei takie prawne lub faktyczne skutki, które - raz zaistniałe - powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Z konstrukcji art. 61 § 3 ppsa wynika, że wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w art. 61 § 3 ppsa przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to występującą po jego stronie konieczność przywołania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do strony niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie wraz z informacjami, które mogą to żądanie uprawdopodobnić. Winien on zatem w sposób wnikliwy uzasadnić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, przedstawiając spójną argumentację, popartą faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, tak by przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że podstawą badania zasadności wstrzymania wykonania aktu (odpowiednio uchwały) jest prawidłowo uzasadniony wniosek i zwracano uwagę na obowiązki ciążące w tym zakresie na wnioskodawcy (postanowienie NSA z 16.7.2020 r. I OZ 440/20, cbosa). Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu (odpowiednio uchwały) na podstawie art. 61 § 3 ppsa nie oznacza, że sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek skarżącego. Zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu (odpowiednio uchwały) nie została też powiązana przez ustawodawcę z jej wadliwością bądź prawidłowością. Kwestie te będą bowiem badane w postępowaniu głównym, a nie postępowaniu wpadkowym, jakim jest niniejsze postępowanie. Sąd I instancji zasadnie uznał, że wniosek zawarty w skardze nie spełnia powyższych wymogów. Celem wstrzymania wykonania Uchwały nie jest uniknięcie wszystkich niedogodności związanych z jej wykonaniem, lecz uchronienie wnioskodawcy przed kwalifikowanymi skutkami jej wykonania, określonymi w art. 61 § 3 ppsa. Konieczne jest przeto nie tylko wskazanie, że wykonanie zaskarżonej uchwały będzie negatywnie rzutowało na sytuację prawną lub faktyczną skarżącej, lecz musi być to wpływ objęty hipotezą omawianego przepisu. Do oceny, czy taka sytuacja ma miejsce w danej sprawie, konieczne jest jej rzetelne wykazanie. Brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej Uchwały uniemożliwia Sądowi możliwość dokonania jego merytorycznej oceny, a więc ustosunkowania się do żądania skarżącej. Brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania jest brakiem o charakterze materialnym i nie podlega uzupełnieniu jak brak formalny w trybie art. 49 § 1 ppsa. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek prawidłowego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania, czego w tej sprawie wnioskodawca nie uczynił. Powyższe nie jest wyrazem nadmiernego formalizmu, lecz wynika z wykładni powołanych przepisów. We wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej Uchwały zawartym w skardze skarżąca nie podała żadnych argumentów, które mogłyby stanowić podstawę do uwzględnienia wniosku. Nie sprecyzowała, na czym miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania. Nie wyjaśniła, jakie konkretne konsekwencje wywoła dla niej wykonanie zaskarżonej Uchwały. Tym samym, nie sprostała ona spoczywającemu na niej obowiązkowi uprawdopodobnienia okoliczności świadczących o zaistnieniu ustawowych przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej Uchwały. Nie jest zaś rolą Sądu domyślanie się, na czym polega interes prawny strony wobec złożonego przez nią wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały. Brak wskazania jakiegokolwiek argumentu lub okoliczności świadczących o realnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody po stronie skarżącej lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania zaskarżonej Uchwały determinuje ocenę co do braku ustawowych przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącej w tym zakresie. W zażaleniu skarżąca wskazała również okoliczności, które - w jej przekonaniu - uzasadniają zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania Uchwały. Niemniej, nie sposób abstrahować od braku sprecyzowania wniosku na etapie jego złożenia, tak by możliwe było dokonanie jego merytorycznej oceny przez Sąd właściwy do rozpoznania sprawy. Na etapie postępowania zażaleniowego Naczelny Sąd Administracyjny ocenia prawidłowość zaskarżonego postanowienia, które zostało podjęte w określonej sytuacji procesowej. Przy braku sprecyzowania wniosku, zaskarżone postanowienie ocenić należy jako odpowiadające prawu. O ile możliwe jest uzupełnienie materiału dowodowego na etapie postępowania zażaleniowego i podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia co do zasadności wniosku, o tyle postępowanie takie nie powinno stanowić reguły, lecz może następować jedynie w wyjątkowych przypadkach, w których strona z uzasadnionych przyczyn nie powołała dowodów przed Sądem I instancji, na które powołuje się w zażaleniu. Argumenty podnoszone w zażaleniu, dotyczące odstąpienia od umowy przenoszącej własność nieruchomości lub utwardzeniem drogi ze środków publicznych, mogłaby podnosić Gmina, nie zaś skarżąca, korzystająca z drogi przebiegającej przez działkę nr [...] jak "inni mieszkańcy" (k. 56v-57 akt sądowych). Kwestia wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś obowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, oddalił zażalenie.