I SA/Bk 400/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Podlaskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Goniądzu z dnia 30 grudnia 2019 r. Nr XV/95/19 w przedmiocie ustalenia dopłaty do 1 metra sześciennego zbiorowego odprowadzenia ścieków z gospodarstw domowych p o s t a n a w i a odrzucić skargę. ,

Rada Miejska w G. w dniu [...] grudnia 2019 r. podjęła uchwałę Nr [...] sprawie ustalenia dopłaty do 1 m3 zbiorowego odprowadzenia ścieków z gospodarstw domowych, która w dniu [...] stycznia 2020 r. została przedłożona Wojewodzie P. jako organowi nadzoru. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] Wojewoda P. przekazał ww. uchwałę Regionalnej Izbie Obrachunkowej w B., jako organowi właściwemu w sprawie. Regionalna Izba Obrachunkowa w B., uznając się również za organ niewłaściwy w sprawie, złożyła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o rozpatrzenie negatywnego sporu kompetencyjnego. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował, iż w jego ocenie nie wystąpił spór kompetencyjny. Tym samym nie wskazał na organ właściwy rzeczowo do oceny kwestionowanej uchwały. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w B. zwróciła Wojewodzie P. skarżoną uchwałę wskazują na jego właściwość. Wojewoda P. (dalej powoływany również jako: "Wojewoda", "skarżący", "organ nadzoru" bądź "strona") zaskarżył w części uchwałę Rady Miejskiej w G. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia dopłaty do 1 m3 zbiorowego odprowadzenia ścieków z gospodarstw domowych zarzucając jej istotne naruszenie przepisów, tj. art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461, dalej powoływanej jako: "ustawa") w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej powoływanej jako: "u.s.g."), przez uznanie, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego. Wskazując na powyższe naruszenie prawa, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ww. uchwały Rady Miejskiej w G. Skarżący wskazał, że ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie może wydać rozstrzygnięcia nadzorczego. W związku z powyższym, zdaniem strony, należało stwierdzić, iż zostały spełnione przesłanki do wniesienia skargi na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Z ostrożności procesowej, organ nadzoru wnosi również o odrzucenie skargi, z uwagi na brak właściwości rzeczowej w sprawie. Burmistrz Miasta G. wywiódł odpowiedź na skargę wskazując, że z uwagi na to, że skarga została ona wniesiona w celu rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego między organami nadzorczymi, sposób jej rozpatrzenia pozostawia do uznania sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Problem prawny, jaki zaistniał w niniejszej sprawie stanowi w istocie spór kompetencyjny pomiędzy Wojewodą P. a Regionalną Izbą Obrachunkową na tle kontroli nadzorczej sprawowanej nad uchwalą Rady Miejskiej w G. w przedmiocie ustalenia dopłaty do 1 metra sześciennego zbiorowego odprowadzania ścieków z gospodarstw domowych. Identyczny problem rozstrzygnięty już został prawomocnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie III Sa/Kr 1289/17 i Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie IGSK 1878/18. Podzielając w całości argumentację zawartą w uzasadnieniach obu wskazanych wyżej rozstrzygnięć Sąd zauważa, że zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) zwana dalej w skrócie jako "P.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Nadto stosownie do art. 50 § 2 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Norma prawna z art. 50 § 1 P.p.s.a. ma, na co wskazuje art. 50 § 2 P.p.s.a. charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie określona w innej ustawie (tak np. postanowienie NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 343/06). Z taką sytuacją – odmiennego określenia legitymacji skargowej – mamy do czynienia w ustawie o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), zwana dalej w skrócie jako "u.s.g.". W myśl art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy; w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Rozważenia zatem wymaga użyte w ustawie pojęcie organu nadzoru. Stosownie do art. 171 ust. 2 Konstytucji RP organami nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Podobnie stanowi mający zastosowanie w sprawie art. 86 u.s.g. Prezes Rady Ministrów ma kompetencje do stosowania środka nadzorczego wobec organów samorządu terytorialnego (zawieszenie organów samorządu gminnego – art. 97 ust. 1 u.s.g.). Z kolei nadzór nad działalnością uchwałodawczą sprawują wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych – regionalne izby obrachunkowe. Zatem dla ustalenia legitymacji do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę istotne znaczenie ma podział kompetencji wymienionych powyżej organów nadzoru. Z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525) wynika, że wojewoda jest: organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności. Zakres przedmiotowy nadzoru wojewody nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego został ograniczony w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz ustawach samorządowych, w tym w art. 86 u.s.g., które do zakresu spraw finansowych zastrzegają kompetencję nadzorczą regionalnej izby obrachunkowej. Według art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) zwanej dalej w skrócie jako "r.i.o.", w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach: 1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian; 2) budżetu i jego zmian; 3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek; 4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostek samorządu terytorialnego; 5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa; 6) absolutorium; 7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian". Podział kompetencji nadzorczej ma znaczenie dla zakresu legitymacji wojewody i regionalnej izby obrachunkowej. Z powyższego wynika jednoznacznie, że skoro do właściwości rzeczowej regionalnej izby obrachunkowej należą sprawy finansowe, to uznać należy, że w pozostałym zakresie nadzór sprawowany jest przez wojewodę, z wyjątkiem spraw, w których ustawodawca ustanowił kompetencje Prezesa Rady Ministrów. Interpretacji pojęcia "sprawy finansowe" należy dokonywać przy uwzględnieniu powyżej wskazanego art. 11 ust. 1 r.i.o. Wyliczone w art. 11 ust. 1 r.i.o. kategorie uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego podlegające badaniu przez izbę, wyczerpują pojęcie "sprawy finansowe" w rozumieniu art. 86 u.s.g. Podział kompetencji pomiędzy organy nadzoru wymienione w art. 86 u.s.g. jest rozłączny. Wojewoda jest właściwy w tych sprawach, które nie należą do Prezesa Rady Ministrów ani do regionalnej izby obrachunkowej. Do jego właściwości rzeczowej zatem należą sprawy niezastrzeżone na rzecz pozostałych organów nadzoru (prawo tzw. "wielkiej reszty"). Zgodnie z przyjętą na gruncie polskiego sądownictwa administracyjnego zasadą ogólną skargowości do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego wymagane jest wystąpienie ze stosownym żądaniem przez legitymowany podmiot. W przypadku niewykazania tego rodzaju legitymacji skargowej sąd administracyjny jest obowiązany skargę odrzucić (por. postanowienie NSA z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2376/11). Ponownie podkreślenia zatem wymaga, że dla ustalenia legitymacji skargowej istotne znaczenie ma podział kompetencji między organami nadzoru. Jeżeli więc konkretna uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego należy do zakresu działalności nadzorczej regionalnej izby obrachunkowej, to wojewodzie nie przysługują w tym zakresie żadne uprawnienia, w tym również wynikające z art. 93 ust. 1 u.s.g. bowiem legitymacja skargowa wynikająca z art. 93 ust. 1 u.s.g. jest pochodną kompetencji przysługujących organowi nadzoru. Z powyższego wynika, że wojewoda ma legitymację do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jedynie w ograniczonym zakresie, bo z wyłączeniem spraw finansowych, co do których legitymacja skargowa przysługuje wyłącznie regionalnej izbie obrachunkowej (por. wyrok NSA z 3 września 2015 r. sygn. II GSK 1676/14, postanowienie WSA w Szczecinie z 18 października 2016 r. sygn. I SA/Sz 805/16). Zaskarżona uchwała w sprawie dopłat stanowi wypełnia zakres określony w art. 11 ust. 1 r.i.o., tj. stanowi uchwałę określającą zasady i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Jak wynika z art. 126 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077) dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę o odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328, z późn. zm.), a z tego przepisu rangi ustawowej wprost wynika, że rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłaty te są kierowane do przedsiębiorcy wodociągowo-kanalizacyjnego wykonującego zadania publiczne z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Nie ulega również wątpliwości, że celem tych dopłat jest dofinansowanie realizacji tego zadania. Zadanie to, polegające na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ma charakter publiczny, co wprost wynika z art. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę o odprowadzaniu ścieków. Ustawodawca bowiem przesądził, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Tym samym skoro same dopłaty objęte zaskarżoną uchwałą przekazywane są nie bezpośrednio mieszkańcom, tylko przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wykonującemu zadania publiczne w zakresie dostarczania wody, to uchwała określającą zasady ich ustalania oraz wysokość tych opłat mieści się w ustawowej definicji dotacji. Organem nadzoru na sprawami finansowymi obejmującymi także zasady i zakres przyznawania dotacji z budżetu jednostek samorządu terytorialnego nie jest wojewoda, ale regionalna izba obrachunkowa. Wobec powyższego, skoro w tej sprawie skargę wniósł podmiot nieuprawniony Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., musiał skargę odrzucić.