I SA/Kr 127/26

|Sygn. akt I SA/Kr 127/26 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 kwietnia 2026 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Waldemar Michaldo, Sędzia: WSA Grzegorz Klimek, Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski (spr.), Protokolant: Specjalista Renata Trojnar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2026 roku, sprawy ze skargi B.I., przy uczestnictwie Z.I., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, z dnia 16 lipca 2021 roku nr SKO.OŚ/4170/171/2021, w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, , I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji,, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz, skarżącego koszty postępowania w kwocie 1017 zł (tysiąc siedemnaście złotych).,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie") wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2022r., sygn. akt I SA/Kr 1441/21 oddalił skargę B.I. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "SKO w Krakowie") z dnia 16 lipca 2021r., nr: SKO.OŚ/4170/171/2021 w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego od ww. wyroku - Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 października 2024r., sygn. akt III FSK 1597/22 uchylił ww. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2022r., I SA/Kr 1441/21 w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Sąd kasacyjny uwzględnił zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 1634 ze zm.). Stwierdził m.in., że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do istotnych kwestii poruszonych w skardze dotyczących m.in. ustalenia faktu zamieszkiwania na nieruchomości położonej w C., a zatem kwestii, która miała decydujące znaczenie dla określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wyrokiem z dnia 17 lutego 2025r., sygn. akt I SA/Kr 911/24 WSA w Krakowie oddalił skargę B.I. przy uczestnictwie Z.I. na ww. decyzję SKO w Krakowie z dnia 16 lipca 2021r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd przyjął, że w stanie faktycznym sprawy, tj. niezłożenia deklaracji zaktualizował się obowiązek gminy do określenia opłaty w drodze decyzji, na podstawie art. 6o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021r., poz. 888, dalej: u.c.p.g.). W ocenie WSA Wójt przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób prawidłowy, z poszanowaniem reguł postępowania dowodowego i zgromadził wystarczający materiał dowodowy do ustalenia okoliczności istotnych. Zgromadzony materiał dowodowy ocenił zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, a wynik tej oceny znalazł się w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu decyzji. Z tych powodów powołane w skardze zarzuty naruszenia szeregu przepisów postępowania Sąd uznał za nieuzasadnione. WSA wskazał, że stan zamieszkiwania nieruchomości przez dwie osoby, co najmniej od początku 2017r. Wójt ustalił na podstawie zeznań świadka, G.D. zamieszkującego sąsiednią nieruchomość, którego pierwotne wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 17 lutego 2020r. zostały uwiarygodnione załączoną dokumentacją fotograficzną przedstawiającą ślady popiołu po spalonych odpadach, które znajdować się miały na posesji Skarżącego. G.D. wezwany przez organ, w piśmie z dnia 3 grudnia 2020r. w całości potwierdził przekazane wcześniej informacje. Zdaniem WSA nie zasługują na uwzględnienie argumenty Skarżącego mające podważyć wiarygodność świadka, tj. konflikt z nim i działanie przez niego w ramach odwetu za zainicjowanie postępowania rozgraniczeniowego. Przeciwstawiono im bowiem dane wynikające z zużycia mediów wskazujące na zamieszkiwanie osób na przedmiotowej posesji. Potwierdzają one regularne zużycie wody, które wynosi: ok. 4,58 m3 na miesiąc w 2017r., ok. 6,17 m3 w 2018r., ok. 6,42 m3 w 2019r. oraz ok. 14,13 m3 w 2020r. Zgodnie z danymi statystycznymi pochodzącymi ze strony internetowej Głównego Urzędu Statystycznego, średnie miesięczne zużycie wody na jednego mieszkańca wynosi 2,34 m3. Zestawiając zatem powyższe dane oraz kompatybilne z nimi zeznania świadka, uzasadniony jest wniosek organów, że przedmiotową nieruchomość zamieszkują dwie osoby co najmniej od stycznia 2017r. Sąd uznał, że na uwzględnienie nie zasługuje przedłożony przez Skarżącego dowód z dokumentu o zakończeniu budowy budynku z dnia 8 września 2021r., gdyż o fakcie zamieszkiwania na terenie nieruchomości nie decydują przesłanki formalne w postaci dokumentów wskazujących na zakończenie budowy, oddanie budynku do użytkowania czy też fakt zameldowania w budynku. Decydujące są okoliczności faktycznego zamieszkiwania, a te zostały stwierdzone i udokumentowane w czasie postępowania administracyjnego. WSA podniósł, iż cały 2020r. był okresem, w którym ze względu na pandemię Covid-19 istniały restrykcyjne ograniczenia w zakresie bezpośrednich kontaktów organów ze stronami postępowania a postępowania toczyły się głównie w formie pisemnej. Dlatego nie mogły odnieść skutku zarzuty w zakresie braku bezpośredniości przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka. Poza tym, zdaniem Sądu, odebranie jedynie pisemnych wyjaśnień od świadka nie wpłynęło na podważenie ich wiarygodności. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego od ww. wyroku - Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2025r., sygn. akt III FSK 979/25 uchylił wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 lutego 2025r., sygn. akt I SA/Kr 911/24 w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji, wbrew dyspozycji art. 153 p.p.s.a. zignorował ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2024r., III FSK 1597/22, co trafnie wykazano w skardze kasacyjnej. W wyroku tym zostały wyspecyfikowane kwestie, do których nie odniósł się Sąd pierwszej instancji w uchylonym wyroku WSA z dnia 27 kwietnia 2022r. , I SA/Kr 1441/21. Wskazano m.in. na podnoszone przez Skarżącego: 1) wysyłanie pism na adres niebędący adresem Skarżącego do korespondencji, 2) niezawiadomienie Skarżącego o terminie i miejscu przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka, 3) brak wskazania strony w sentencji decyzji wymiarowej organu pierwszej instancji, 4) brak możliwości wypowiedzenia się przez Skarżącego odnośnie do zebranych dowodów, 5) brak obiektywizmu i bezstronności świadka, 6) brak oceny przedstawionych przez Skarżącego dowodów na okoliczność zamieszkiwania w K. oraz dowodów zaświadczających o zakończeniu budowy budynku przy ul. [...] w C. w 2021r., 7) brak odniesienia do oświadczenia Skarżącego złożonego przy składaniu deklaracji "wyłącznie wskutek przymuszenia". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przedstawione przez Skarżącego zarzuty dotyczą ustalenia faktu zamieszkiwania nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], czyli kwestii, która miała decydujące znaczenie dla określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stanowisko WSA, iż o zamieszkiwaniu nieruchomości przez dwie osoby zaświadczają zeznania świadka oraz zużycie wody obliczone na podstawie danych statystycznych dotyczących średniego miesięcznego zużycia wody na jednego mieszkańca, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako niewystarczające dla poznania argumentacji, która legła u podstaw nieuwzględnienia zarzutów Skarżącego i nie wyjaśniają powodów podjętego rozstrzygnięcia. Stwierdził, że braki uzasadnienia wyroku uniemożliwiają dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku i zaświadczają o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zalecił Sądowi pierwszej instancji ponownie rozpoznającemu sprawę dokonanie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji i odniesienie się do zarzutów Skarżącego. Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że - jak słusznie zauważono w skardze kasacyjnej - uzasadnienie obecnie zaskarżonego wyroku "zostało niemal w całości (z niewielkimi zmianami redakcyjnymi) przekopiowane". Rzeczywiście, WSA powtórzył in extenso całe fragmenty uzasadnienia uchylonego wyroku I SA/Kr 1441/21. Pomimo zobowiązania przez Naczelny Sąd Administracyjny Sądu ponownie rozpoznającego sprawę do odniesienia się do zarzutów skargi, WSA nie uczynił tego. W nawiązaniu do przepisów Ordynacji podatkowej Sąd pierwszej instancji posłużył się ogólnikami, które mogą być zastosowane w wielu sprawach. Pozostają one bowiem w oderwaniu od stanu faktycznego niniejszej sprawie. Zdanie, które w minimalnym stopniu nawiązuję do jednego z zarzutów nic nie wnosi. Stwierdzenie bowiem, że w 2020r. istniały restrykcje w zakresie kontaktów organów ze stronami ze względu na pandemię Covid-19, samo w sobie nie wyjaśnia przyczyny niewykonania dyspozycji z art. 190 § 1 O.p. i pozbawienia Skarżącego uprawnień określonych w § 2 tego artykułu. Regulacja z art. 190 O.p. ma doniosłe znaczenie w procesie ustalania stanu faktycznego sprawy. Przepis ten stanowi konkretyzację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Jeżeli organ podatkowy nie zawiadomi strony o czynnościach, o których mowa w tym przepisie, zastosowanie może mieć art. 240 § 1 pkt 4 O.p., stanowiący podstawę wznowienia postępowania. Przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 240 § 1 pkt 4 O.p. zostaje spełniona zarówno wtedy, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu podatkowym, jak i w niektórych czynnościach istotnych dla rozstrzygnięcia. Zachowanie wszystkich wymagań określonych art. 190 O.p., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu podatkowego. Dlatego odstąpienie od wykonania tego obowiązku musi mieć uzasadnienie znajdujące oparcie w obowiązujących przepisach. Nie wystarczy gołosłowne powołanie się na pandemię Covid-19. Z kolei stanowisko WSA, iż odebranie pisemnych wyjaśnień świadka nie wpłynęło "na podważenie ich wiarygodności" – jest niezrozumiałe. Skarżący braku wiarygodności świadka nie wiązał przecież z przekazaniem przez niego informacji w formie pisemnej, lecz wskazał na "zadawniony spór sąsiedzki o granicę działki". Nie sposób więc uznać, że WSA odniósł się do zarzutu dotyczącego braku bezstronności świadka. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak jak w sprawie zakończonej wyrokiem III FSK 1597/22, tak też w niniejszej sama argumentacja mająca zaświadczać o zamieszkiwaniu nieruchomości przez dwie osoby, bez rozpoznania zarzutów, nie pozwala na poznanie przyczyn podjętego przez WSA rozstrzygnięcia. Dowód z zeznań świadka jest podważany przez skarżącego ze względu na wadliwość jego przeprowadzenia i brak bezstronności świadka. Waga zarzutu jest tej miary, że może doprowadzić do podważenia tego dowodu. Dlatego jego rzetelna ocena przez Sąd pierwszej instancji jest niezbędna. Drugi przyjęty przez organy i WSA dowód w postaci ilości zużywanej wody również wymaga dogłębnej oceny tego Sądu poprzez pryzmat argumentów skargi i jak twierdzi Skarżący, przedłożonych przez niego dowodów. Skarżący utrzymywał bowiem, że zużycie wody na nieruchomości związane było z prowadzeniem robót budowlanych budynku 4-kondygnacyjnego oraz pielęgnacją ogrodu o pow. około 20 arów. WSA powinien też zwrócić uwagę na rosnącą ilość zużywanej wody w kolejnych latach i zderzyć te dane z argumentami Skarżącego. Według danych organu zużycie wody na spornej nieruchomości wynosiło ok. 4,58 m3 na miesiąc w 2017r., ok. 6,17 m3 w 2018r., ok. 6,42 m3 w 2019r. oraz ok. 14,13 m3 w 2020r. natomiast według Głównego Urzędu Statystycznego średnie miesięczne zużycie wody na jednego mieszkańca wynosi 2,34 m3. O ile zużycie wody w 2017r. było zbliżone do danych statystycznych, to w 2020r. wielokrotnie je przekraczało. Występuje tu zatem wiele wątpliwości, które wymagają rozważenia lub wyjaśnienia. Sąd pierwszej instancji wskazał na trzeci dowód, ale nie wyjaśnił, dlaczego uznał go za wiarygodny. Nie wiadomo więc, dlaczego zdaniem WSA "ślady popiołu", które Sąd uznał za dowód uwiarygadniający zeznania świadka, zaświadczają o spaleniu odpadów wytworzonych przez mieszkańców nieruchomości, a tym bardziej dlaczego są dowodem na to, że nieruchomość była zamieszkana przez dwie osoby przez okres czterech lat (taki okres jest objęty zaskarżoną decyzją). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że WSA ponownie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest tak dalece wadliwe, że uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez co nie jest możliwa merytoryczna ocena zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Ich weryfikacja wymagałaby dokonania kontroli zaskarżonej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny, a to pozostaje w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego. Zgodnie z tą zasadą zaskarżony akt administracyjny najpierw powinien skontrolować Sąd pierwszej instancji w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że kontrola ta objęła wszystkie elementy składające się na legalność tego aktu, czemu powinno towarzyszyć (w znaczeniu musi) danie właściwego wyrazu w uzasadnieniu wyroku. Tylko wtedy można mówić o zachowaniu prawidłowej realizacji funkcji przypisanych każdemu ze wspomnianych Sądów. WSA ponownie rozpoznający sprawę zobowiązany jest wykonać zalecenia zawarte w wyroku III FSK 1597/22, w szczególności odnieść się do zarzutów skarżącego, których rozpoznanie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy i poddać rzetelnej ocenie dowody uznane przez organy za zaświadczające o zamieszkaniu, w okresie objętym zaskarżoną decyzją, na spornej nieruchomości dwóch osób, uwzględniając przy tym stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wykonując ww. zalecenia Naczelnego Sadu Administracyjnego, Sąd I instancji ponownie dokonał oceny przedmiotowej sprawy i w konsekwencji, wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2026r., sygn. akt I SA/Kr 127/26 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając sprawę ponownie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026r., poz. 143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, w tym także te niepodniesione w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd podejmuje także środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Zauważyć również należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny, niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010r., sygn. II GSK 808/09). W razie wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia uwzględniającego skargę kasacyjną, tj. uchylającego zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2025r., sygn. akt III OSK 397/25). Związanie wykładnią prawną dotyczy, zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA, staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywiera skutki, wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem, objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. W tej sytuacji, Sąd nie może rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej, wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd w składzie, rozpoznającym niniejszą sprawę, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego, wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny, zobowiązany jest przyjąć wykładnię prawa tam przedstawioną. Dodać należy, że zakres związania wynikający z art. 190 p.p.s.a. jest szerszy, niż wskazywałoby na to literalne brzmienie tego przepisu, tzn. nie ogranicza się tylko do wykładni prawa (materialnego lub procesowego). Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może bowiem wiązać (pośrednio) sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy także w zakresie oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy podatkowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2025r., sygn. akt I FSK 669/25). Przechodząc na grunt badanej sprawy wskazać należy, że niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2025r., sygn. akt III FSK 979/25, wydanym na skutek skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 lutego 2025r., sygn. akt I SA/Kr 911/24. Wykonując ww. zalecenia Naczelnego Sadu Administracyjnego, Sąd I instancji ponownie dokonał oceny przedmiotowej sprawy i w konsekwencji, wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2026r., sygn. akt I SA/Kr 127/26, rozpoznając sprawę ponownie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Istota sporu w kontrolowanej sprawie dotyczy wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości skarżącego i uczestniczki. Zdaniem skarżącego, opłata ta została pobrana w nienależnej wysokości, ponieważ jest to nieruchomość wypoczynkowa właścicieli nie zamieszkiwana na stałe, czego organy nie uwzględniły opierając się na dowolnie wybranym materiale dowodowym, przede wszystkim na zeznaniach świadka skonfliktowanego ze skarżącym i danych o poborze wody, nie uwzględniając dostarczonych przez niego dowodów. Natomiast w ocenie organu, w badanej sprawie zaistniały podstawy do ustalenia opłaty w sposób, jak w decyzji wobec zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niezłożenia deklaracji o ilości zamieszkujących osób. W tak ukształtowanym sporze i w świetle zebranego materiału dowodowego, sposobu jego przeprowadzenia, a w konsekwencji jego oceny – rację należy przyznać skarżącemu. W tym miejscu zasygnalizować należy, że właściciele nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa w drodze decyzji wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. Analiza przepisów pozwala również na wniosek, że opłata ta nie jest związana z faktycznym wytwarzaniem odpadów, ale z faktem zamieszkania na danej nieruchomości. Zobowiązanym, do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest osoba faktycznie zamieszkująca na danej nieruchomości. Decyzja określająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna wskazywać wprost okres, którego dotyczy i nie powinna ona działać do przodu. Organ zatem, wydając decyzję określającą powinien ograniczyć się jedynie do tych miesięcy czy lat, za które zobowiązanie do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi już powstało. Warunki te zostały spełnione przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W stanie faktycznym sprawy, tj. niezłożenia przez stronę deklaracji, co jest bezsporne, podstawę wydania decyzji stanowił art. 6o ust. 1 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym: "W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze". W takiej sytuacji organ podatkowy jest zobowiązany do przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego celem wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla wymierzenia tej opłaty. Stosownie bowiem do art. 6q ust. 1 ww. ustawy w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa. W konsekwencji, określając wysokość opłaty, właściwy organ powinien wziąć pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Przepis art. 6o ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości nie wskazuje w sposób wyczerpujący, jakie elementy mające znaczenie dla wysokości opłaty organ stosujący prawo powinien wziąć pod uwagę. Mogą one wynikać z przepisów prawa miejscowego, normujących metodę ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na nieruchomościach niezamieszkałych, np. uchwalonego na podstawie art. 4 ust. 1 wskazanej ustawy regulaminu. Określając wysokość opłaty nie można wszakże pominąć, co wynika wprost z powołanego wyżej art. 6o ust. 1 ustawy, średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Szacowanie parametrów wpływających na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o którym mowa we wskazanym przepisie nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak tego wymaga art. 122 Ordynacji podatkowej. Odpady komunalne powstają wszędzie tam, gdzie przebywają ludzie; wytwarzanie odpadów komunalnych związane jest zawsze z funkcjonowaniem, bytowaniem człowieka (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2020r., sygn. akt II FSK 402/18). W badanej sprawie wobec niezłożenia przez skarżącego deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (skarżący nie chciał określić ilości osób zamieszkujących) zaktualizował się obowiązek gminy do określenia opłaty w drodze decyzji. Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne oraz uwagi ogólne dotyczące regulacji prawnych, mających zastosowanie w badanej sprawie – istotnym jest, aby postępowanie w ww. zakresie było przeprowadzone przez organy w sposób prawidłowy, klarowny i logiczny, z poszanowaniem reguł postępowania dowodowego, które powinno zostać ocenione zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, a wynik tej oceny powinien znaleźć się w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu decyzji. W świetle powyższego zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania okazały się zasadne. W tym miejscu wskazać należy, że na organy administracji publicznej został nałożony obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, czemu towarzyszy obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 122 w zw. z 187 § 1 o.p.). Ponadto warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy jest nie tylko zebranie wszystkich istotnych dla sprawy dowodów, ale również ich prawidłowa ocena. Oceny tej organ powinien dokonać na podstawie własnej wiedzy oraz doświadczenia życiowego, a o jej prawidłowości decyduje to, czy wyciągnięte przez organ wnioski mają logiczne uzasadnienie (art. 191 o.p.). Tylko więc kompleksowe zebranie materiału dowodowego, jego należyte udokumentowanie i wszechstronna ocena - mogą świadczyć o poprawnym ustaleniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Nie należy przy tym zapominać, że zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych jest jedną z podstawowych zasad postępowania podatkowego (art. 121 § 1 op). Nie zostanie zrealizowana, jeśli organ podatkowy niestarannie, z pominięciem reguł określonych przepisami prawa sporządzi uzasadnienie decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2025r., sygn. akt I SA/Wr 423/25). Przepis art. 121 § 1 o.p. określa zasadę ogólną postępowania podatkowego - zasadę zaufania do organów podatkowych. Jako najczęściej wskazywane postulaty wynikające z tej zasady należy wymienić: obowiązek działania organu w sposób niebudzący wątpliwości co do bezstronności organu, działanie w sposób sprawiedliwy, obowiązek działania organu w sposób staranny i merytorycznie poprawny, równe traktowanie interesów Państwa i obywateli, stosowanie jednakowych kryteriów przy ocenie prawnej takich samych stanów faktycznych, prowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia rzeczywistego przebiegu zdarzeń, obowiązek uwzględniania wniosków strony zmierzających do wyjaśnienia występujących w sprawie wątpliwości faktycznych. Tak ukształtowana treść omawianej zasady wymaga, ażeby przy każdej próbie zarzucenia organowi jej naruszenia strona wykazała, na czym konkretnie opiera swoje przekonanie o wystąpieniu w jej sprawie naruszenia zasady zaufania. Jeżeli strona podnosi naruszenie tej zasady w związku uchybieniami, które stanowią też naruszenie innych szczegółowych przepisów postępowania podatkowego, to powinna wskazać te uchybienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2025r., sygn. akt I FSK 275/22). Na takie właśnie uchybienia wskazywał skarżący w toku postępowania. W ocenianej sprawie, między innymi z uwagi na zarzuty dotyczące nieprawidłowości w sposobie oceny kluczowych zeznań świadka G.D. – organy powinny przeprowadzić i ocenić wiarygodność ww. dowodu po raz drugi. W tym zakresie zaznaczenia wymaga, że odstąpienie od przesłuchania i uzyskanie tylko wyjaśnienia na piśmie w sytuacji, gdy ocena okoliczności faktycznych jest sporna, stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, o której mowa w art. 123 o.p. O istotnym naruszeniu przepisów regulujących udział strony w postępowaniu podatkowym można mówić, gdy wbrew tym przepisom strona została pozbawiona udziału w czynnościach, które okazały się kluczowe dla ustalenia stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2023r., sygn. akt III FSK 4992/21). Stwierdzenie przez organy, że w 2020r. istniały restrykcje w zakresie kontaktów organów ze stronami ze względu na pandemię Covid-19, samo w sobie nie wyjaśnia przyczyny niewykonania dyspozycji z art. 190 § 1 o.p. i pozbawienia skarżącego uprawnień określonych w § 2 tego artykułu. Regulacja z art. 190 o.p. ma doniosłe znaczenie w procesie ustalania stanu faktycznego sprawy. Przepis ten stanowi konkretyzację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Jeżeli organ podatkowy nie zawiadomi strony o czynnościach, o których mowa w tym przepisie, zastosowanie może mieć art. 240 § 1 pkt 4 o.p., stanowiący podstawę wznowienia postępowania. Przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 240 § 1 pkt 4 o.p. zostaje spełniona zarówno wtedy, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu podatkowym, jak i w niektórych czynnościach istotnych dla rozstrzygnięcia. Zachowanie wszystkich wymagań określonych art. 190 o.p., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu podatkowego. Dlatego odstąpienie od wykonania tego obowiązku musi mieć uzasadnienie znajdujące oparcie w obowiązujących przepisach. Nie wystarczy gołosłowne powołanie się na pandemię Covid-19. Odnosząc się do oceny, którą wyraził wcześniej Sąd I instancji, że odebranie pisemnych wyjaśnień świadka nie wpłynęło "na podważenie ich wiarygodności" - słusznie zauważa Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2025r., sygn. akt III FSK 979/25, którym tut. Sąd jest związany, że skarżący braku wiarygodności świadka nie wiązał przecież z przekazaniem przez niego informacji w formie pisemnej, lecz wskazał na "zadawniony spór sąsiedzki o granicę działki". W konsekwencji, nie sposób więc uznać, że organy odniosły się do zarzutu dotyczącego braku bezstronności świadka. Skarżący w toku postępowania podnosił bowiem, że zeznania świadka G.D., są niewiarygodne, a sam świadek nie jest bezstronny i obiektywny, gdyż chowa do skarżącego urazę o dokonane przed laty ustalenie granic nieruchomości. Ponadto organy nie odniosły się do twierdzeń skarżącego, że ww. zeznania są sprzeczne z pozostałymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, a w szczególności z protokołami oględzin na nieruchomości, a także są wewnętrznie niespójne. Podkreślenia wymaga, że dowód z zeznań świadka jest podważany przez skarżącego ze względu na wadliwość jego przeprowadzenia i brak bezstronności świadka – a waga zarzutu jest tej miary, że może doprowadzić do podważenia tego dowodu. Dlatego jego rzetelna ocena jest niezbędna. Tymczasem na gruncie badanej sprawy brak jest jakiegokolwiek odniesienia się organów do powyższych zarzutów skarżącego dotyczących dowodu z zeznań świadka, co w gruncie rzeczy uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny w tym zakresie. Przechodząc dalej wskazać należy, że również drugi dowód w postaci ilości zużywanej wody wymaga dogłębnej oceny, poprzez pryzmat argumentów skargi i jak twierdzi skarżący, przedłożonych przez niego dowodów. Skarżący utrzymywał bowiem, że zużycie wody na nieruchomości związane było z prowadzeniem robót budowlanych budynku 4-kondygnacyjnego oraz pielęgnacją ogrodu o pow. około 20 arów. Przy ocenie powyższego dowodu, nie można pominąć danych statystycznych dotyczących ilości zużytej wody na nieruchomości, których ocena nastąpiła z pominięciem oświadczeń i dowodów składanych przez skarżącego, z których wynika przyczyna zużycia wody na poziomie wyższym niż przeciętny. W tym kontekście należy zatem zwrócić uwagę na rosnącą ilość zużywanej wody w kolejnych latach i zderzyć te dane z argumentami skarżącego. Według danych organu zużycie wody na spornej nieruchomości wynosiło ok. 4,58 m3 na miesiąc w 2017r., ok. 6,17 m3 w 2018r., ok. 6,42 m3 w 2019r. oraz ok. 14,13 m3 w 2020r. natomiast według Głównego Urzędu Statystycznego średnie miesięczne zużycie wody na jednego mieszkańca wynosi 2,34 m3. O ile zużycie wody w 2017r. było zbliżone do danych statystycznych, to w 2020r. wielokrotnie je przekraczało. Występuje tu zatem wiele wątpliwości, które wymagają rozważenia lub wyjaśnienia. Ponadto na uwagę zasługuje trzeci dowód dotyczący "śladów popiołu", w zakresie którego nie wyjaśniono w ogóle, dlaczego uznano go za wiarygodny w kontekście zeznań świadka, który uznał, że ślady popiołu świadczą o spaleniu odpadów wytworzonych przez mieszkańców nieruchomości oraz o tym, że nieruchomość była zamieszkana przez dwie osoby przez okres czterech lat, gdyż taki okres jest objęty zaskarżoną decyzją. Zauważenia wymaga, że przedstawione przez skarżącego zarzuty dotyczą przede wszystkim ustalenia faktu zamieszkiwania nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], a zatem kwestii, która miała decydujące znaczenie dla określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, na którą składają się powyższe okoliczności, na które Sąd zwrócił uwagę, a które nie zostały w wystarczający sposób zebrane, przedstawione i ocenione przez organy. Podsumowując, organy powinny dokonać prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, a mianowicie zeznań świadka G.D., przy uwzględnieniu zarzutów skarżącego w tym zakresie, które dotyczyły m.in. braku jego bezstronności i obiektywizmu w kontekście zaistniałego konfliktu, "zadawnionego sporu sąsiedzkiego o granicę działki". Ocena powyższego dowodu powinna zostać zestawiona z pozostałymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, a w szczególności z protokołami oględzin na nieruchomości. Ponadto organy powinny dokonać logicznej i spójnej analizy oraz oceny danych statystycznych dotyczących ilości zużytej wody na nieruchomości, których dotychczasowa ocena nastąpiła z pominięciem oświadczeń i dowodów składanych przez skarżącego, z których wynika przyczyna zużycia wody na poziomie wyższym niż przeciętny. Organy powinny także uwzględnić i dokonać oceny twierdzeń skarżącego, że budowa budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w gm. W. przy ul. [...] w C. została zakończona dopiero w dniu 25 marca 2021r., wobec czego w okresie, za który została wydana decyzja, zamieszkiwanie na tej nieruchomości nie było możliwe zarówno z przyczyn faktycznych, jak i formalnych, tym bardziej, że skarżący przedstawił dokumenty potwierdzające fakt stałego zamieszkiwania na nieruchomości przy ul. [...] w K. wraz z małżonką. Powyższe okoliczności powinny zostać ustalone i ocenione przez organy w zgodzie z zasadą przekonywania zawartą w art. 124 o.p., zgodnie z którą organ podatkowy jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Organ podatkowy, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 124 o.p. W sytuacji zatem, gdy strona postępowania przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 124 o.p. Dopełniając powyższe wskazać trzeba, że z zasady przekonywania wynika, że uzasadnienie rozstrzygnięcia musi zawierać argumentację organu odzwierciedlającą sposób jego rozumowania. Zasada ta nie polega jednak na tym, że uzasadnienie decyzji musi przekonać stronę do racji organu. Wystarczające jest to, aby organ w sposób jasny przedstawił swoją argumentację (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2025r., sygn. akt I FSK 1173/21), a tego zabrakło w niniejszym przypadku. Zaznaczenia również wymaga, że sporządzenie uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 210 § 1 pkt 6 o.p. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie bowiem toku rozumowania organu podatkowego, który poprzedza wydanie decyzji albo postanowienia, nie tylko pełni funkcję perswazyjną, wyłuszczając powody podjętego rozstrzygnięcia, tak aby strona mogła się przekonać o jego słuszności (art. 121 o.p.), ale także wpływa na kontrolę merytoryczną aktu w postępowaniu odwoławczym lub też sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie decyzji ma stanowić uzewnętrznienie tychże motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić właśnie odpowiedź na pytanie: "dlaczego?", a nie tylko stwierdzenie "że". Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu podatkowym zasady przekonywania (art. 124 o.p.). Zasada ta nie jest zrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak też, gdy nie ustali i nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy obowiązane będą uwzględnić ocenę prawną, zawartą w niniejszym wyroku z uwzględnieniem zasad wynikających z ustawy Ordynacja podatkowa, na które zwrócono szczególną uwagę w przedmiotowym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł, jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a.