I SA/Po 376/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Sędziowie Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Marek Sachajko Protokolant sekr. sąd. Aleksandra Andrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 października 2025 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 4017 zł (słownie: cztery tysiące siedemnaście złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 7 października 2025 r., nr [...] wymierzył E. R. (dalej zwana jako: "strona", "skarżąca") karę pieniężną w wysokości 19.824,00 zł, za zajęcie na prawach wyłączności pasa drogowego drogi powiatowej - ul. [...] w związku z uszkodzeniem nawierzchni drogi dla pieszych przy posesji ul. [...], spowodowane przejazdem sprzętu budowalnego związanego z nawożeniem ziemi na teren posesji, na pow. 8,26 m2 w okresie od 03 lipca 2025 r. do 06 października 2025 r. - bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonego w dniu 03 lipca 2025 r. przeglądu pasa drogowego ww. ulicy Inspektor Nadzoru Zarządu Dróg Miejskich w K. stwierdził, że uszkodzona została nawierzchnia drogi dla pieszych w pasie drogowym ulicy [...] przy posesji ulica [...], spowodowane przejazdem sprzętu budowlanego związanego z nawożeniem ziemi na teren ww. posesji. W oparciu o pomiary wykonane w terenie oraz prowadzoną przez Zarząd Dróg Miejskich w K. ewidencję ulic i dostępne materiały geodezyjne, sporządzony został protokół przeglądu. Pismem z dnia 22 sierpnia 2025 r. strona poinformowała organ, że uszkodzona nawierzchnia drogi dla pieszych została naprawiona. W dniu 27 sierpnia 2025 r. Inspektor Nadzoru Zarządu Dróg Miejskich w K. stwierdził odtworzenie nawierzchni drogi dla pieszych z niewłaściwego materiału, tj. z płyt ażurowych typu [...], wypełnionych zasypką piaskową. Ponadto nie poprawiono nawierzchni z płytek betonowych wzdłuż istniejącego opornika betonowego oraz nie wbudowano brakujących oporników betonowych. Wyjaśniono, że na podstawie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o dogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440; dalej: "u.d.p.") organ w drodze decyzji administracyjnej o nr [...] z dnia 05 września 2025 r. orzekł o konieczności przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego w terminie do dnia 19 września 2025 r. Decyzję doręczono stronie w dniu 15 września 2025 r. W wyniku przeprowadzonego w dniu 24 września 2025 r. przeglądu pasa drogowego, Inspektor Nadzoru Zarządu Dróg Miejskich w K. stwierdził, że pas drogowy przy posesji ulica [...] nie został przywrócony do stanu poprzedniego. Powyższe skutkowało nałożeniem kary porządkowej. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 grudnia 2025 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz ustaliło wymiar kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w kwocie 11.151,00 zł. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że strona dokonała naprawy chodnika dla pieszych z płyt ażurowych, co w ocenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zestawieniu ze stanem technicznym chodnika, jaki istniał przez zniszczeniem, wypełnia przesłankę naprawienia chodnika zgodnie zasadą proporcjonalności. W tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż warunek naprawy chodnika został w niniejszej sprawie spełniony. Ponadto za nieprawidłowy uznano czasookres, za który organ I instancji dokonał naliczenia kary. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że strona dokonała naprawy chodnika dla pieszych i zgłosiła powyższy fakt, w dniu 25 sierpnia 2025 r. do Zarządu Dróg w K.. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego to właśnie ww. dzień winien być przyjęty w niniejszej sprawie jako termin graniczny naliczenia kary, a sam okres winien obejmować dni od 03 lipca 2025 r. do 25 sierpnia 2025 r. tj. 54 dni. W powyższym zakresie kara za zajęcie pasa winna wynosić nie kwotę 19.824,00 zł, ale kwotę 11.151,00 zł. Za niezasadny Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zarzut odwołania jakoby wykonawca spornych robót winien ponosić odpowiedzialność za zniszczenie chodnika dla pieszych. Stwierdzono, że to strona jest w niniejszej sprawie podmiotem, któremu udzielono zgody na zajęcie pasa drogowego, podmiotem, na który nałożono obowiązek naprawy zniszczonego pasa drogowego i na którego nałożono karę za zajęcie pasa drogowego, zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych. Zaznaczono, że strona w trakcie całego postępowania prowadzonego przez organ I instancji, nigdy swojej legitymacji biernej nie kwestionowała, a tym bardziej wykonała obowiązek naprawy chodnika nałożony w decyzji z 5 września 2025 r. W tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję i ustalić wysokość kary za zajęcie pasa drogowego w kwocie 11.151,00 zł, przyjmując okres od dnia 03 lipca 2025 r. do dnia 25 sierpnia 2025 r. W skardze z dnia 9 stycznia 2026 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz umorzenie postępowania w sprawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 oraz 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez zaniechanie przez organ zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie w szczególności: 1. pobieżne pochylenie się nad kwestią braku legitymacji biernej skarżącej do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze strony oraz braku faktycznej podstawy do wydania decyzji nakładającej karę administracyjną; 2. nierozważenie zarzutu, jakoby organ I instancji błędnie ustalił, iż użycie do naprawienia wyrządzonej przez wykonawcę szkody płyt ażurowych, tj. materiałów rzekomo innych niż przed wystąpieniem szkody doprowadziło do sytuacji, w której stan nawierzchni wjazdu na posesję przy ul. [...] jest znacznie lepszy niż przed szkodą, a także znacznie lepszy niż stan nawierzchni pasa drogowego przylegającego do sąsiadujących posesji, która od wielu lat jest w bardzo złym stanie, tj. płyty są uszkodzone, popękane, zawierają liczne ubytki itp.; 3. nierozważenie sprawy z punktu widzenia zastosowania art 189f § 1 pkt 1 k.p.a., tj. odstąpienia od wymierzenia jakiejkolwiek kary administracyjnej w sytuacji, gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i umotywowała sformułowane zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumenty w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte, okazały się zasadne. W toku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, przeprowadzonej na podstawie kryterium zgodności z prawem, w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał zasadność stanowiska organów, zgodnie z którym, w ustalonych w sprawie okolicznościach zastosowanie znajdą przepisy art. 40 ust. 1 u.d.p. i art. 40 ust. 12 u.d.p., uzasadniające wymierzenie skarżącej kary pieniężnej za zajęcie na prawach wyłączności pasa drogowego drogi powiatowej w związku z uszkodzeniem nawierzchni drogi dla pieszych. Na wstępie rozważań wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych; 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1–3 (ust. 2). Według art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4–6. Stosownie do art. 40 ust. 4 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 (prowadzenie robót w pasie drogowym) i pkt 4 (zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż prowadzenie robót w pasie drogowym, umieszczenie w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych, urządzeń obcych oraz reklam), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 metra kwadratowego pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. W kontekście powołanych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. Kara pieniężna ma chronić określone dobro i zapobiegać działaniom naruszającym to dobro, sprzecznym z prawem. Pełnią one również funkcje represyjne, tj. sankcji za działanie niezgodne z prawem. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej mamy do czynienia z odpowiedzialnością za skutek, którego przesłanki zostały określone w normach prawnych ustaw w formie nakazów i zakazów. Kary pieniężne są wymierzane przez organy administracji publicznej niezależnie od winy sprawcy, jak i zaistnienia rzeczywistej szkody. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego została przewidziana w celu ochrony bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, jak i osób i pojazdów, które mogą znaleźć się w pasie drogowym, nie stanowiącym jezdni (wyrok WSA w Poznaniu z 14 listopada 2025 r., III SA/Po 138/25, wyrok ten i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej:publ. CBOSA). Ponadto zwraca się uwagę, że stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Przepis o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nałożenie tej kary nie jest uzależnione od uprzedniego wykazania zawinionego zachowania podmiotu do którego kierowana jest decyzja. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest bowiem faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (np. wyrok NSA z 23 października 2025 r., II GSK 1258/22; i powołane tam orzecznictwo). W judykaturze wskazuje się ponadto, że ustawodawca regulując odpowiedzialność administracyjną, przewidzianą w art. 40 ust. 12 pkt u.d.p., nie wyszczególnił żadnych cech, którymi winien charakteryzować się podmiot ponoszący odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Zasadne zatem jest twierdzenie, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność z tego tytułu będzie podmiot zajmujący faktycznie pas drogowy. Podkreśla się także, że zawarte w art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 u.d.p. pojęcie "zajęcie pasa drogowego" jest przede wszystkim kwestią faktu, a nie prawa. O "zajęciu pasa drogowego" można bowiem mówić dopiero w przypadku faktycznego jego zajęcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie jednolicie uznaje się, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego winna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia lub bez zawarcia stosownej umowy, a do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia (por. wyrok WSA w Łodzi z 3 września 2024 r., III SA/Łd 248/24; i powołana tam judykatura). Powyższe ma istotne znaczenie w kontekście najdalej idącego zarzutu skargi, tj. braku legitymacji po stronie skarżącej. Zdaniem skarżącej nie powinna być ona uznana za stronę niniejszego postępowania na podstawie art. 28 k.p.a., ponieważ odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy (w tej sprawie podmiot, który wykonywał prace budowlane na posesji skarżącej i który naprawił uszkodzony chodnik dla pieszych). Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W judykaturze przyjmuje się, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. W ocenie Sądu w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ten zarzut skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie tut. Sądu wielokrotnie już wskazywano, że z przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. nie wynika, który podmiot jest zobowiązany do uiszczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a jedynie, że zarządca drogi zobowiązany jest do wszczęcia postępowania i wymierzenia kary z tego tytułu. Kto będzie adresatem decyzji zależy od konkretnych okoliczności sprawy i na tej podstawie należy określić podmiot zobowiązany. Ustawa nie stanowi, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary jest ten, kto ma tytuł do obiektu posadowionego w pasie drogi (np. urządzenia techniczne, kontener, itp.), lecz ten, kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia. W przypadku kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co do zasady odpowiedzialność administracyjnoprawna powinna być wiązana z właścicielem obiektu zajmującego pas drogowy. Od zasady tej dopuszczalne są wyjątki w tych wszystkich przypadkach, w których mamy do czynienia z wieloma podmiotami zajmującymi pas drogowy lub zajęciem tego pasa w imieniu lub na rachunek osób trzecich. W takich sytuacjach przypisanie kary musi być odnoszone do konkretnej sytuacji faktycznej i w jej ramach organ ma ustalić podmiot odpowiedzialny (np. wyrok WSA w Poznaniu z 3 grudnia 2025 r., i powołane tam orzecznictwo). W judykaturze zwraca się uwagę, że przypadku, gdy kilka podmiotów ma interes faktyczny lub prawny w zajmowaniu pasa drogowego, a żaden z nich nie uzyskał zezwolenia, karę za nielegalne zajęcie powinien ponosić w pierwszej kolejności ten, kto faktycznie zajął pas drogowy, bo to ten podmiot realnie zagraża drodze i bezpieczeństwu w ruchu drogowym, a przepisy prawa posługują się szeroką formułą, że kara jest wymierzana za zajęcie pasa drogowego. W takich sytuacjach przypisanie kary musi być odnoszone do konkretnej sytuacji faktycznej i w jej ramach organ ma ustalić podmiot odpowiedzialny. Można zatem w sposób ogólny przyjąć, że karę za zajęcie pasa drogowego nakłada się na osobę, która faktycznie ten pas zajmuje, prowadzi w tym miejscu działalność gospodarczą i czerpie z tego tytułu korzyści majątkowe (wyrok NSA z 18 grudnia 2025 r., II GSK 1101/22). Z powyższego wynika, że co do zasady odpowiedzialność administracyjnoprawna z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia powiązana jest z właścicielem obiektu zajmującego pas drogowy, a tylko gdy mamy do czynienia z wielością podmiotów, które mogły dopuścić się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, konieczne jest ustalenie stosunków prawnych podmioty te wiążących. Wychodząc z powyższych założeń Sąd uznał, że w okolicznościach tej sprawy nie ma podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że ze stosunku prawnego łączącego skarżącą z podmiotem, który wykonując na jej posesji roboty budowlane uszkodził chodnik dla pieszych, odpowiedzialnością na podstawie powołanych wyżej przepisów należy obciążyć ten podmiot. W bezspornym stanie faktycznym tej sprawy byłby to pogląd zbyt daleko idący, tym bardziej, że skarżąca nie przedstawiła w tym zakresie przekonującej argumentacji, odwołującej się do treści stosunku prawnego łączącego ją z wykonawcą robót budowlanych. Zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut skarżącej, w którym kwestionuje ona sam fakt zajęcia pasa drogowego, w sposób w jaki przyjął to organ I instancji. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika jedynie, że powołując się na art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. organ ten uznał, że w tej sprawie doszło do wyłączenia z użytkowania drogi dla pieszych (s. 2). Przyjmując taką postać zajęcia pasa, organ nie przedstawił w tym zakresie szerszego uzasadnienia. Taka okoliczność nie wynika jednak ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jak twierdzi przeciwnie skarżąca, w ogóle nie doszło do zajęcia pasa przez jego wyłączenie z użytkowania, a piesi korzystali także z tej części chodnika. Skarżąca przyznała jednak, że wyłączenie takie mogło nastąpić na czas naprawy nawierzchni, co mogło wystąpić w ciągu kilku godzin. Z powyższego wynika, że faktyczne zajęcie pasa przez wyłączenie go z użytkowania w związku z koniecznością przeprowadzenia naprawy nie przekroczyło jednego dnia. Organ nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń przyjmując w sposób arbitralny wyłączenie pasa z użytkowania, które miało trwać niemal trzy miesiące. Do kwestii zajęcia pasa nie odniósł się szerzej organ II instancji, który skupił się z kolei na kwestii sposobu naprawy uszkodzonej nawierzchni, której organ I instancji nie zaakceptował. Co do zasady Sąd podziela krytyczną ocenę wyrażoną przez organ odwoławczy, który nie zgodził się w tej kwestii z organem I instancji. Zasadnie organ II instancji stwierdził, że dokonanie naprawy chodnika z wykorzystaniem płyt ażurowych, przy uwzględnieniu stanu chodnika jaki istniał przed jego uszkodzeniem, wypełnia przesłankę naprawienia chodnika zgodnie z zasadą proporcjonalności. Słusznie organ odwoławczy zwrócił uwagę na zły stan techniczny chodnika wzdłuż ulicy [...], co bezspornie wynika z załączonych do odwołania fotografii. Z uwagi na poczynione wyżej zastrzeżenia co do przyjęcia przez organ I instancji postaci zajęcia pasa drogowego, Sąd nie podzielił oceny organu II instancji, który uznał zasadność istnienia tego zajęcia przez okres 54 dni t.j., od 3 lipca 2025 r. do 28 sierpnia 2025 r. Sąd podzielił także zarzut skarżącej, że w okolicznościach tej sprawy, przy założeniu istnienia zajęcia pasa drogowego w ustalonych przez organy okresach, winny one rozważyć zastosowanie w sprawie art. 189f § 1 k.p.a., jako podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary. W tym kontekście wskazać należy, że ustawodawca co do zasady, ma możliwość określenia wysokości kary administracyjnej w postaci sankcji bezwzględnie oznaczonej, gdy w sposób konkretny określa wymiar kary pieniężnej za naruszenie przepisów prawa administracyjnego oraz względnie oznaczonej, gdy wyznacza granice wymiaru sankcji. W przypadku kary względnie oznaczonej organ wymierzając karę stosuje dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej z art. 189d k.p.a. Przepis ten nie może natomiast znaleźć zastosowania przy nakładaniu kary, której wysokość wynika z ustawy. Decyzja w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną. Organowi nie pozostawiono luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary, ani możliwości miarkowania wysokości ustalonej kary. Według art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Sąd wskazuje więc, że obowiązywanie klauzuli umożliwiającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Unormowanie zawarte w art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 9 czerwca 2022 r., III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022/5/63) stwierdził, że przepisy działu IVa K.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa K.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Powołany przepis wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Nowelizacja do przepisów k.p.a. wprowadziła przepisy Działu IVa - "Administracyjne kary pieniężne", w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa K.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p. Innymi słowy związany charakter kar pieniężnych przewidziany w przepisach u.d.p. nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary. Jednocześnie jednak ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2025 r., III SA/Po 141/25). Mając powyższe na uwadze Sąd wskazuje na konieczność dokonania szerokiej oceny wagi naruszenia, obejmującej odniesienie się do wszystkich okoliczności dotyczących, w tym i skutków naruszenia prawa. Dostrzec należy, że tak rozumianej wszechstronnej oceny nie zawarły w swych decyzjach organy orzekające w tej sprawie, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji ustali okoliczności wskazujące na wyłączenie spornej części pasa drogowego z użytkowania i ustali w jakim okresie tego rodzaju wyłączenie nastąpiło. Organ uwzględni twierdzenia skarżącej, że wyłączenie pasa z użytkowania mogło nastąpić na czas naprawy chodnika. Jeżeli organ uzna, że w sprawie nastąpiło zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, to przed wymierzeniem kary rozważy, czy w okolicznościach faktycznych tej sprawy istnieją podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec stwierdzonych naruszeń prawa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej w skrócie: "p.p.s.a"), Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania (pkt II wyroku) znalazło podstawę prawną w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).