I SA/Wa 1096/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, Protokolant referent Krzysztof Włoczkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi A. M. i E. M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 21 lutego 2024 r. nr 13529/2024 w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży w trybie bezprzetargowym niesamodzielnego lokalu mieszkalnego oddala skargę.

Zaskarżoną uchwałą z 21 lutego 2024 r., nr 13529/2024 w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w trybie bezprzetargowym niesamodzielnego lokalu mieszkalnego wraz z udziałem w prawie własności gruntu, Zarząd Dzielnicy [...] dokonał zmiany § 1 uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z 27 listopada 2001 r. w sprawie wyrażenia zgody na przebudowę lokalu nr [...] i przyległego lokalu nr [...] przy al. [...] wraz z jednoczesną sprzedażą przyłączonego lokalu, który otrzymał brzmienie: "1. Na wniosek właścicieli lokalu nr [...] położonego w budynku przy al. [...] wyraża się zgodę na przebudowę tego lokalu, polegającą na przyłączeniu przyległych wolnych izb pustostanu nr [...] , o łącznej powierzchni użytkowej 50,77 m2 do wykupionego lokalu nr [...] , oraz na sprzedaż przyłączonych izb aktualnemu właścicielowi lokalu będącego odrębną nieruchomością - po cenach wolnorynkowych. Przebudowa, polegająca na przyłączeniu lokalu nr [...] do lokalu nr [...] , winna być dokonana kosztem i staraniem właścicieli lokalu nr [...] . Koszt przebudowy nie może być przedmiotem roszczenia właściciela lokalu powiększonego wobec Gminy Warszawa-Centrum o zwrot." W § 2 zaskarżonej uchwały wskazano, że przeznacza się do sprzedaży w trybie bezprzetargowym niesamodzielny lokal mieszkalny nr [...] stanowiący własność m.st. Warszawy, przyłączony do nieruchomości lokalowej nr [...] w budynku położonym przy al. [...] w W. wraz z udziałem w prawie własności gruntu objęty wykazem nr [...] , stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały. W § 3 wskazano sposoby podania do wiadomości wykazu nr [...] , o którym mowa w § 2. Natomiast § 4, § 5 i § 6 wskazują osoby, którym powierzono wykonanie uchwał, nadzoru nad jej wykonaniem i publikacji. Uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że uchwałą z 27 listopada 2001 r., nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] wyraził zgodę na przebudowę lokalu nr [...] (będącego odrębną nieruchomością) polegającą na przyłączeniu przyległych wolnych izb pustostanu lokalu nr [...] nie będącego lokalem samodzielnym - obydwa położone w budynku przy al. [...] , a następnie na sprzedaż lokalu na rzecz właściciela ww. nieruchomości lokalowej. Ustanowienie odrębnej własności lokalu nr [...] nastąpiło 19 lutego 1990 r. Wobec zmiany właściciela lokalu oraz wielkości powierzchni użytkowej nastąpiła konieczność dokonania zmiany uchwały nr [...] . Organ wskazał, że powstały w wyniku połączenia lokal o pow. 137,40 m2, jest samodzielnym lokalem mieszkalnym, co wynika z zaświadczenia z 11 grudnia 2023 r., nr [...] Prezydenta m. st. Warszawy. Z uzasadnienia uchwały wynika także, że wartość niesamodzielnego lokalu o pow. 50,77 m2 wraz z prawem własności ułamkowej części gruntu została określona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie z 15 grudnia 2023 r. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1817), art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm. - dalej ugn) w zw. z § 11 uchwały Rady m.st. Warszawy z 15 grudnia 2011 r., nr XXIX/615/2011 w sprawie zasad obrotu lokalami mieszkalnymi m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 239, poz. 8502 z późn. zm.). Skargę na uchwałę z 21 lutego 2024 r., nr 13529/2024 Zarządu Dzielnicy [...] złożyli A. M. i E. M. . Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie: 1. art. 35 ust. 1 i 2 ugn w zw. z § 2 pkt 1 oraz § 11 uchwały Rady m. st. Warszawy z 15 grudnia 2011 r. w sprawie zasad obrotu lokalami mieszkalnymi m. st. Warszawy - przez posłużenie się nieznanym ustawie pojęciem "niesamodzielnego lokalu mieszkalnego" i w konsekwencji wadliwą zmianą uchwały nr [...] z 27 listopada 2001 r.; 2. art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn oraz § 11 uchwały Rady m. st. Warszawy z 15 grudnia 2011 r. w sprawie zasad obrotu lokalami mieszkalnymi m. st. Warszawy przez ich niezastosowanie do części składowych nieruchomości lokalowej należącej do skarżących. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zasądzenie zwrotu kosztów postępowanie oraz zobowiązanie Prezydenta m. st. Warszawy do złożenia akt lokalowych lokalu objętego uchwałą. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi wskazując m.in. , że lokal mieszkalny został wzniesiony w 1932 r. Zachowana do dnia dzisiejszego powierzchnia użytkowa przedmiotowego lokalu wynosi 86,65 m2, przy czym nie uwzględnia powierzchni historycznie nie wliczanych do użytkowej powierzchni lokalu. Konsekwencją zmian normatywnych w zakresie obliczania powierzchni użytkowej przewidzianej po uchwaleniu ustawy z 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane wraz z aktami wykonawczymi była istniejąca rozbieżność pomiędzy powierzchnią lokalu skarżących, a zapisem w ewidencji gruntów i budynków oraz wpisem w księdze wieczystej lokalu. Skarżący wskazali, że podstawą wpisu w księdze wieczystej lokalu pozostaje umowa z 19 lutego 1990 r. stanowiąca realizację decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] -[...] Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z 31 stycznia 1990 r., która to decyzja nie zawiera żadnych danych identyfikacyjnych umożliwiających prześledzenie normatywu powierzchniowego zastosowanego przy jej wydaniu. W ocenie skarżących konsekwencją powyższych zdarzeń, wynikających z wadliwego oznaczenia nieruchomości pozostaje treść podjętej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] . W uzasadnieniu uprzedniej uchwały z 27 listopada 2001 r., nr [...] prawidłowo zidentyfikowano problem wskazując, że "Lokale nr [...] i [...] stanowiły pierwotnie jeden lokal. Wynika to z układu funkcjonalnego mieszkania. Nie ma możliwości technicznych rozdzielenia obu lokali na dwa samodzielne lokale mieszkalne.". Skarżący zarzucili, że wbrew stanowisku wynikającemu z zaskarżonej uchwały oraz jej uzasadnienia nieruchomość lokalowa należąca do skarżących obejmuje swym obszarem całość lokalu nr[...] . Ewentualna wątpliwość w zakresie powierzchni lokalu powinna zostać rozstrzygnięta w postępowaniu aktualizującym wpisy ewidencji gruntów i budynków, w oparciu o normę art. 47 § 1 Kodeksu cywilnego, przy uwzględnieniu, że powierzchnie lokalu nie objęte decyzją z 31 stycznia 1990 r. stanowią części składowe nieruchomości lokalowej należącej do skarżących, a zatem nie mogą pozostawać przedmiotem odrębnej własności, w tym jednostki samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku uznania się przez Sąd właściwym do jej rozpoznania o oddalenie skargi. Organ wskazał, że sprawa dotycząca sprzedaży lokalu nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, a uchwała Zarządu Dzielnicy [...] w tym przedmiocie nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art 101 ust 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Oświadczenia woli dotyczące sprzedaży lokali mieszkalnych mają, zdaniem organu, charakter cywilnoprawny i mogą być dochodzone wyłącznie w drodze powództw cywilnoprawnych. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej uchwale. Odnosząc się do wniosku skarżących o załączenie akt lokalowych Sąd wskazuje, że akta administracyjne, w tym akta lokalowe zostały załączone przez organ wraz z odpowiedzią na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Brak jest podstaw prawnych do odrzucenia skargi, o co wnosił organ. Zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy [...] przeznaczająca do sprzedaży, w trybie bezprzetargowym, lokal mieszkalny, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa, który to przepis obejmuje różnorodne formy działania wynikające z ustaw samorządowych. Kategoria aktów, wymieniona w art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy obejmuje także uchwały, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Uchwała taka, w świetle orzecznictwa, jest traktowana jako dotycząca zakresu administracji publicznej. Dominują w niej bowiem elementy władztwa publicznego z zakresu gospodarowania mieniem samorządowym, nie rodzi ona natomiast bezpośrednio skutków cywilnoprawnych, gdyż stanowi dopiero etap poprzedzający zawarcie umowy cywilnoprawnej. Z uchwał i wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 1/99, wyrok z 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 2/00, uchwała z 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00, uchwała z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08) oraz z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93 wynika, że działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta odbywa się także według przepisów prawa samorządowego. Z tego względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo, że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Tak więc nie można przyjąć stanowiska organu, że uchwała, która pozostaje lub może pozostawać w związku ze sprawą cywilną nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Wobec tego niezasadny był wniosek organu o odrzucenie skargi. Przedmiotem skargi wniesionej do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. jest uchwała Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z 21 lutego 2024 r. w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w trybie bezprzetargowym niesamodzielnego lokalu mieszkalnego wraz z udziałem w prawie własności gruntu. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżący będący właścicielami lokalu nr [...] (zgoda na sprzedaż i przebudowę dotyczy właścicieli tego lokalu) mają więc interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała została wydana, m. in. na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn i § 11 uchwały Rady m.st. Warszawy z 15 grudnia 2011 r., nr XXIX/615/2011 w sprawie zasad obrotu lokalami mieszkalnymi m.st. Warszawy. Przepis art. 35 ust. 1 i ust. 2 ugn dotyczy sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, w najem, dzierżawę lub użyczenia oraz wskazuje jakie informacje powinny być zawarte w wykazie. Do kwestionowanej uchwały został załączony wykaz nr [...] , spełniający wymogi z art. 35 ust. 1 i ust. 2 ugn. Natomiast zgodnie z § 2 pkt 1 uchwały z 15 grudnia 2011 r. ilekroć w ustawie jest mowa o lokalu należy przez to rozumieć samodzielny lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Natomiast stosownie do § 11 wyżej wskazanej uchwały na zasadach określonych w art. 37 ust. 1 pkt 6 ugn możliwe jest zbywanie części nieruchomości lokalowych. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu tej ustawy jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba bądź zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Wprawdzie ustawa nie posługuje się pojęciem niesamodzielnego lokalu mieszkalnego, jednakże w niniejszej sprawie nie zmienia to oceny, że lokal nr [...] pomimo braku samodzielności w rozumieniu ustawy o własności lokali był przedmiotem obrotu związanego z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych, w tym był przedmiotem najmu. Jak wynika z pisma Kierownika Referatu Sprzedaży Lokali Mieszkalnych z 11 kwietnia 2018 r. Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z 22 listopada 2017 r., sygn. akt [...] oddalił apelację Miasta st. Warszawy od wyroku Sądu Rejonowego dla [...] z 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt [...] w sprawie ustalającej stosunek najmu lokalu mieszkalnego nr [...] pomiędzy Miastem st. Warszawa a małżonkami U. i M. N (ówczesnymi właścicielami lokalu nr [...] ). Lokatorzy zamieszkiwali lokal nr [...] do początku 2023 r. Wobec tego nie sposób przyjąć, że przedmiotem umowy była część lokalu nr [...] . Skarżący nabyli lokal nr [...] na podstawie notarialnej umowy sprzedaży z 26 lutego 2020 r., rep. nr [...] . W umowie wskazano jakie pomieszczenia składają się na nabywany lokal. W § 2 ust. 2 tej umowy skarżący oświadczyli, że znają stan faktyczny i prawny nabywanego lokalu, a w szczególności, że do lokalu prowadzi korytarz odgrodzony od klatki schodowej odrębnymi drzwiami, w którym to korytarzu znajdują się wejścia do pomieszczeń, które nie stanowią samodzielnego lokalu i nie wnoszą w tym zakresie zastrzeżeń. Z umowy tej nie wynika, aby przedmiotem sprzedaży były części składowe nabywanej nieruchomości. Z aktu notarialnego i księgi wieczystej wynika, że nabyty lokal ma powierzchnię 86,63 m2. Taka powierzchnia lokalu oznaczonego nr [...] wskazana jest w także w notarialnej umowie sprzedaży z 19 lutego 1990 r. zawartej pomiędzy Skarbem Państwa, a małżonkami N. . Skarżący podnoszą, że nastąpił błąd w pomiarach, o czym świadczyć ma uzasadnienie uchwały z 27 listopada 2001 r., z którego wynika, że lokale nr [...] i nr [...] stanowiły pierwotnie (choć uchwała nie wskazuje kiedy) jeden lokal. Jednakże z zaświadczeń Prezydenta m. st. Warszawy z 17 grudnia 2019 r. i z 11 grudnia 2023 r. wynika, że samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali jest lokal nr [...] . W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że to zmiana właściciela lokalu oraz wielkości powierzchni powoduje konieczność dokonania zmiany uchwały nr [...] . Wprawdzie nie można wykluczyć błędu w pomiarach jednakże, gdy chodzi o niewielkie błędy. Nie sposób jednak przyjąć, że błąd w pomiarach wynosi 40 - 50 m2, co miałoby oznaczać, że skarżący nabyli umową z 26 lutego 2020 r. lokal mieszkalny o pow. ok. 120 – 130 m2 lub większej, a więc lokal stanowiący de facto połączenie lokali nr [...] i nr [...] . Nie wynika to zarówno z aktu notarialnego, ani z żadnego dowodu w sprawie. Podnieść należy, że istotą zaskarżonej uchwały była sprzedaż lokalu i jego przebudowa. Natomiast kwestia pomiarów nie może mieć w tej sprawie decydującego znaczenia. Stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn nieruchomość może być zbyta w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, jeżeli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Jak wyżej zaznaczono brak samodzielności lokalu nr [...] (co wynika także z uzasadnienia uchwały z 27 listopada 2002 r.) nie oznacza, że jest on częścią składową lokalu skarżących, tj. lokalu nr [...] . Co istotne lokal nr [...] jest własnością Miasta st. Warszawy, a zaskarżona uchwała stanowi realizację uprawnień właścicielskich Miasta. Sprzedaż tego lokalu w trybie bezprzetargowym niewątpliwie poprawi warunki zagospodarowania sąsiedniego lokalu. Należy też zauważyć, że zaskarżona uchwała została podjęta w związku z wnioskami skarżących. Z omówionych przyczyn niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa. Dlatego Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.