I SA/Wa 1661/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Magdalena Durzyńska Protokolant referent stażysta Agnieszka Kołtuniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr. [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz S. D. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania [...][...] i [...][...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [....], działając w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej ustawa), decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [....] prawa własności położonej w Gminie [...], obręb [...][...][...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [..] m2, zajętejpod drogę publiczną, powiatową nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli [...][...] i [...][...]. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [....] z dnia [...] grudnia 2016 r. Na skutek złożonej przez [...][...], [...][...] i [...][...] skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1513/17 stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że z akt sprawy wynika, że stroną toczącego się przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa postępowania był m.in. [...][...], który zmarł w dniu [...] czerwca 2017 r. tj. jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu podkreślono, że skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to jest ona obarczona wadą nieważności. Skierowana została bowiem do osoby niebędącej stroną w sprawie i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] po ponownym rozpatrzeniu odwołania [...][...] i [...][...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998r. W dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z której wydzieliła się działka nr [...], byli [..][...] i [...][...], na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia[...] lipca 1988 r. Na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] października 2005 r. Rep. A nr [...], właścicielami przedmiotowej nieruchomości zostali [...][...] i [...][...]. Na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] lipca 2017 r. Rep. A nr [....], spadkobiercami po zmarłym w dniu [...] czerwca 2017 r. [..][...] są: [...][...], [...][...] i [...][...], co potwierdza księga wieczysta nr [...]. Zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Drugą przesłanką z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest zajętość nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Podkreślono, że przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia lub sposób korzystania w dniu 31 grudnia 1998 r. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. W skład pasa drogowego wchodzi również teren techniczny o szerokości 0,75 m od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu lub rowu. Wskazano, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim. (Dz. U. z 1986 r. nr 35, poz. 179) droga nr [....] relacji [...]-[...] – [....][...][...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych wojewódzkich. Z dniem 1 stycznia 1999 r. ww. droga stała się drogą powiatową, zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Oceniając zgromadzony przez organ wojewódzki materiał dowodowy w zakresie przesłanki zajęcia przedmiotowej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną wskazano, że w aktach sprawy znajduje się mapa z projektem podziału, sporządzona przez geodetę uprawnionego [...][...] przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...][...] w dniu [...] czerwca 2016 r. pod nr [...], z której wynika, że działka nr [...] o pow. [...] m2, była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną nr [...]. Zdaniem organu w/w dokumenty jednoznacznie świadczą o zajęciu nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Ostatnią przesłanką do stwierdzenia nabycia własności nieruchomość na podstawie art. 73 w/w ustawy jest to, aby pozostawała ona we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślono, że zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym dla wykazania władztwa publicznoprawnego nie jest konieczne wymienienie w dokumentach mających je potwierdzać numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład danej ulicy. Wskazano ponadto, że w aktach sprawy znajdują się: - umowy ubezpieczenia z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...] i z dnia [...] maja 1998 r. nr [...], których przedmiotem jest odpowiedzialność cywilna ubezpieczającego z tytułu prowadzonej działalności w zakresie letniego i zimowego utrzymania pasa drogowego dróg krajowych i wojewódzkich na terenie województwa g. i . zawarte pomiędzy Towarzystwem Ubezpieczeniowo-[...] [...] S.A. a Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych w [...]; - oświadczenie Dyrektora Zarządu [...] dla Powiatu [...] i [...] z siedzibą w [...] , z którego wynika, że na drodze publicznej nr [...], w tym na wysokości działki nr [...] było sprawowane władanie publicznoprawne, polegające na modernizowaniu, utrzymywaniu i ochronie przedmiotowej drogi. Oświadczenie składne w toku postępowania administracyjnego korzysta z domniemania prawdziwości jeżeli nie jest oczywiście sprzeczne z innymi dowodami, okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu. Organ administracyjny prowadzący postępowanie może poprzestać na odebraniu oświadczenia jeżeli jego prawdziwość nie budzi w ocenie organu wątpliwości. W ocenie Ministra władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnych działkach. Z powyższych dowodów jednoznacznie wynika, że działka nr [...], jako zajęta pod drogę publiczną, była we władaniu publicznym. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania wskazano, że sprawa odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 73 ww. ustawy jest rozpatrywana w odrębnym postępowaniu. Przepis art. 73 ust. 4 ww. ustawy stanowi bowiem, że odszkodowanie, o którym mowa w ust 1 i ust. 2 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia [...] stycznia do dnia [...] grudnia 2005 r., zaś po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Podkreślono, że sprawy te nie są rozpatrywane przez organ wojewódzki (jako organ pierwszej instancji), lecz postępowanie w tej materii należy do właściwego starosty (prezydenta miasta). W konsekwencji, nie jest możliwe orzekanie w kwestii odszkodowania w niniejszym postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. złożyli [...][...], [..][...] i [...] wnosząc o; 1/ stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. na podstawie 156 § 1 (w szczególności pkt.2) k.p.a., ze względu na oparcie zaskarżonej decyzji jedynie pod kątem zaistnienia podstaw do dokonania samego przejścia nieruchomości na rzecz Powiatu [...], pomijając w zupełności kwestie zasadności określonego wymiaru przedmiotowej nieruchomości co stanowi naruszenie prawa materialnego; 2/ w przypadku nieuwzględnienia w/w punktu nr 1, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem interesu skarżących, bowiem zostali oni pozbawieni części działki [...] (oznaczonej jako [...]) położonej w [....][...][...], pomimo braku zaistnienia jakichkolwiek przesłanek umożliwiających przejęcie w/w działki w wymiarze określonym decyzją Wojewody [...] z dnia [....] grudnia 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - brak ustalenia zasadności przejęcia części nieruchomości nr [...] w [....][..][..] w wymiarze określonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., organ w żaden sposób nie przedstawił ani podstawy prawnej, ani faktycznej do dokonania przejęcia w takim zakresie (tj. powyżej faktycznych potrzeb umotywowanych prawidłowym funkcjonowaniem drogi), część nieruchomości podlegającej pod przejęcie nigdy, w żaden sposób nie była wykorzystana przez zarządcę drogi powiatowej nr [...] relacji [...]-[....]-[...][...][...]; - brak uwzględnienia interesu społecznego oraz interesu stron postępowania administracyjnego; - nie wyjaśnienie istotnych okoliczności stanu faktycznego przedmiotowej sprawy; Prawomocnym postanowieniem z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1661/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargi [...][...] i [...][...] z uwagi na wniesienie ich po terminie. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że narusza ona przepisy prawa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa zatem normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty do tej pory niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Inaczej mówiąc nabycie własności nieruchomości na podstawie powołanego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: 1) zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, 2) pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz 3) brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. W sprawie bezspornym jest, że działka nr [...] (wydzielona z działki nr [..]), zapisana w księdze wieczystej KW Nr [...], o powierzchni [...] m2 położona w gminie [...], obręb [....][...][...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osób fizycznych – [...] i [...][...], a zatem ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwało wówczas prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Wskazać ponadto należy, że zgodnie z wykazem dróg wojewódzkich województwa [...] (załącznik nr 3 A do Rozporządzenia Ministra Komunikacji z 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich min. w województwie [...] (Dz.U. nr 35, poz. 179) droga , w pasie której położona jest przedmiotowa nieruchomość jest drogą wojewódzką, zamiejską nr [...] [...]-[...]-[...][....][...]. Droga nie została wymieniona w Rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz.1071), zatem zgodnie z treścią art. 103 ust.3 ustawy z 13 października 1998 r. droga ta stała się droga powiatową z 1 stycznia 1999r. Kwestią sporną w sprawie jest natomiast, czy przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną, a w konsekwencji, czy jednostka samorządu terytorialnego władała nią. Jako dowód na potwierdzenie spełnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną organy orzekające w sprawie wskazały jedynie mapę z projektem podziału nieruchomości - z wydzieleniem gruntu zajętego pod drogę publiczną (pobocze, skarpa) według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., sporządzoną przez uprawnionego geodetę, przyjętą do ewidencji zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...][...] czerwca 2016 r. pod nr [...], z której wynika, że dz. nr [...] na ww. datę była zajęta pod drogę publiczną nr [...]. Tymczasem do mapy tej skarżący wnieśli szereg zastrzeżeń w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji wskazując m.in., że w dacie 31 grudnia 1998 r. na tak wydzielonym pasie drogowym (działka nr [...]) nie istniały żadne obiekty, ani urządzenia techniczne. O powyższych okolicznościach świadczą również zdjęcia załączone do akt. Jako dowód w sprawie poza ww. mapą organy przyjęły umowy zawarte pomiędzy Towarzystwem Ubezpieczeniowo-[...] [...] S.A. a Dyrekcją [...] [...][..] w [...], dotyczące ubezpieczenia dróg krajowych i wojewódzkich na terenie województwa [...] i [...]. Organy przyjęły, że droga nr [...] miała na 31 grudnia 1998 r. nadana kategorię drogi publicznej – wojewódzkiej i na tej podstawie uznały, że była objęta umowami ubezpieczenia. Nie przedstawiono żadnych dowodów na prowadzenie na przedmiotowej nieruchomości działań związanych z prowadzeniem napraw czy remontów, bieżącym utrzymaniu drogi poza bardzo ogólnym w swej treści oświadczeniem Dyrektora Zarządu [...] dla Powiatu [...] i [...], niepopartym żadnym innym dowodem. Organ jedynie powołał się na domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad gruntem władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. W orzecznictwie wyraźnie akcentuje się, że zajęcie nieruchomości pod drogę oraz jej urządzenie na tej właśnie nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r. musi być w sposób niebudzący wątpliwości udowodnione. Okoliczność ta nie może być udokumentowana pośrednio – w szczególności nie można okoliczności zajęcia nieruchomości pod drogę oraz jej urządzenia na tej nieruchomości wykazywać na podstawie materiału dowodowego dotyczącego stanu jaki istniał przed lub po miarodajnej dla rozstrzygnięcia sprawy dacie 31 grudnia 1998 r. (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 , sygn. akt I OSK 532/12, dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Minister Inwestycji i Rozwoju rozpoznając natomiast odwołanie skarżącego, w żaden sposób nie odniósł się do sformułowanych w nim zarzutów, czym naruszył art. 15 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada dwuinstancyjności tworzy bowiem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 13/13, LEX nr 1325761). Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. W., J. Z.; glosa do uchwały SN z 23 września 1986 r. sygn. akt III AZP 11/86, publ. PiP 1989, z. 8, s. 147). Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc ponowna analiza materiału dowodowego, jak również odniesienie się do argumentów podnoszonych przez stronę odwołującą się, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Powyższe jest o tyle istotne, że skarżący od początku trwania postępowania administracyjnego kwestionuje zajętość przedmiotowej działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Konieczne jest zatem, aby sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości okoliczność ta została ustalona. W konsekwencji przedwcześnie zdaniem Sądu przyjęto, że w sprawie wystąpiła ostatnia z przesłanek wymieniona w art. 73 ust. 1 ustawy, a dotycząca władania gruntem przez Powiat [...] w dniu 31 grudnia 1981 r. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie przedwcześnie przyjęto, że zaistniały wszystkie przesłanki uregulowane w art. 73 ust. 1 ustawy, gdyż okoliczności dotyczące zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, a w konsekwencji i fakt władania nią przez Powiat [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. wymagają dokładnego i jednoznacznego wyjaśnienia. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawione stanowisko Sądu i odniesie się do zarzutów odwołania i wniosków w nim zawartych, a następnie skonfrontuje je ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W razie konieczności organ uzupełni materiał dowodowy dopuszczając jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jednoznacznego stwierdzenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 73 ustawy. Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, które wyjaśni w sposób niebudzący wątpliwości wszystkie okoliczności sprawy, organ wyda decyzję, a swoje rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywuje w jej uzasadnieniu, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., odnosząc się do zarzutów i wniosków odwołania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a..