I SA/Wa 202/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 16 listopada 2023 r. nr KOA/5404/Op/23 w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę.

Przedmiotem skargi A. S. (dalej jako "skarżący"), reprezentowanego przez adwokata, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej także jako "Kolegium") z 16 listopada 2023 r. znak: KOA/5404/Op/23, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] września 2023 r. nr [...], którą przyznano skarżącemu świadczenie pieniężne w formie zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia w terminie od 1 października 2023 r. do 31 października 2023 r. w wysokości 600,00 zł. Stan faktyczny oraz prawny sprawy przedstawia się następująco. Skarżący wystąpił do Burmistrza [...], poprzez złożenie w dniu 31 sierpnia 2023 r. wniosku m.in. o przyznanie zasiłku okresowego. Decyzją z [...] września 2023 r. nr [...] Burmistrz [...] przyznał skarżącemu świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia od 1 października 2023 r. do 31 października 2023 r. w wysokości 600,00 zł. Powołując mające w sprawie zastosowanie przepisy, organ pomocowy wyjaśnił że skarżący spełnia przesłanki warunkujące przyznanie zasiłku okresowego. Materiał dowodowy sprawy zawiera przeprowadzony ze skarżącym wywiad środowiskowy z 12 września 2023 r., na podstawie którego ustalono następujące okoliczności: 1. Skarżący jest osobą samotnie gospodarującą (w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901, powoływanej dalej jako "ustawa o pomocy społecznej"); 2. Skarżący zamieszkuje w mieszkaniu, wobec którego prawo własności przysługiwało matce skarżącego; 3. Skarżący jest osobą zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] od 8 grudnia 2019 r. jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku; 4. Skarżący nie jest osobą niepełnosprawną; 5. Skarżący uzyskuje dochód z tytułu przyznanego zasiłku okresowego. Uwzględniając powyższe ustalenia Burmistrz [...] wydał stosowne rozstrzygnięcie Odwołanie od wskazanej ostatnio decyzji Burmistrza [...] z [...] września 2023 r. wniósł skarżący. Decyzją z 16 listopada 2023 r. znak: KOA/5404/Op/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało decyzję Burmistrza [...] z [...] września 2023 r. nr [...]. Kolegium powtórzyło ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, jednocześnie powołując przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, w szczególności zwracając uwagę na art. 38 ustawy o pomocy społecznej. Wskazano także na przepisy prawa regulujące granice w jakich organ pomocowy władny jest udzielać zasiłki okresowe wnioskodawcom. Dodatkowo wskazane zostało orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do świadczeń pomocowych. Kolegium podsumowując uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazało na okoliczność przyznania wnioskowanego przez skarżącego świadczenia, a w związku z tym prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i wydanie przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia w granicach uznania administracyjnego. Pismem wniesionym 27 grudnia 2023 r. skarżący złożył skargę na powołaną wyżej decyzję Kolegium z 16 listopada 2023 r. Uzasadniając jej wniesienie skarżący zarzucił Kolegium m.in. nieprawidłowości w gromadzeniu materiału dowodowego, wykroczenie poza granice uznania administracyjnego, czy również wskazał na brak wyjaśnienia przez organy obu instancji konkretnych granic wysokości świadczenia pieniężnego w formie zasiłku okresowego, który mógłby zostać przyznany skarżącemu. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone treścią zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ ten wniósł o rozpoznanie sprawy pod nieobecność jego reprezentanta. Pismem z 29 maja 2024 r. pełnomocnik skarżącego przedstawił stanowisko precyzujące zarzuty swojego mocodawcy, w szczególności odnoszące się do nienależytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji – która w ocenie pełnomocnika skarżącego została wydana na podstawie niewłaściwie zebranego materiału dowodowego. Wobec przedstawionych zarzutów, następnie w dalszej treści pisma uzasadnionych, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozważenie uchylenia decyzji ją poprzedzającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: na wstępie wyjaśnienia wymaga, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Przechodząc do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, wskazania wymaga że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, o czym stanowi art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z 16 listopada 2023 r. znak: KOA/5404/Op/23, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] września 2023 r. nr [...], która przyznano skarżącemu świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia od 1 października 2023 r. do 31 października 2023 r. w wysokości 600,00 zł. Zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja, znajdują podstawę w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Stanowiąc w art. 2 ust. 1 ustawa o pomocy społecznej definiuje pomoc społeczną jako instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zatem pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zaś rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. O powyższym stanowią kolejne ustępy (odpowiednio 1, 3 i 4) artykułu 3 tej ustawy, aby w kolejnym artykule podkreślić, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy o pomocy społecznej). Zarysowując ogólne zadania w zakresie udzielania pomocy społecznej, wskazać należy na konkretny rodzaj świadczenia z pomocy społecznej, o który wnioskował w kontrolowanym postępowaniu skarżący – zasiłek okresowy. Stosownie do treści art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, między innymi jeżeli przyczyną złożenia wniosku jest bezrobocie. Co do zasady prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł, o czym stanowi art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Kryterium to zostało przez skarżącego spełnione. Decyzja w przedmiocie zasiłku okresowego jest aktem administracyjnym związanym, a zatem takim, do którego wydania organ administracji publicznej jest obowiązany w sytuacji spełnienia przez wnoszącego wymogów. Spełnienie przesłanek miało miejsce w niniejszym postępowaniu, czego wyrazem było wydanie zaskarżonej decyzji. Istota sporu sprowadza się zaś jedynie do wysokości przyznanego zaskarżoną decyzją świadczenia. Jak stanowią kolejne przepisy ustawy o pomocy społecznej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej – zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że miesięczna kwota zasiłku nie może być wyższa niż kwota kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Przy tym kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Ostatecznie kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych przyznania zasiłku celowego nie oznacza przyznania tego świadczenia w maksymalnej wysokości. Okres i wysokość świadczenia zostały, w zakresie luzu decyzyjnego, oddane uznaniu organu pomocowego. Organ ten natomiast podczas ustalania wysokości przyznawanego zasiłku okresowego winien kierować się powołanymi wyżej wskazaniami ustawodawcy. Dla ustalenia konkretnej jego wysokości niezbędne jest oparcie się przez organ na zebranym materiale dowodowym i na podstawie ustalonych okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej). Tym samym, sama wysokość zasiłku okresowego nie może być kwestionowana w ramach kontroli zgodności z prawem, gdyż zgodne z prawem są wszystkie rozstrzygnięcia mieszczące się w granicach ustawowych. Wyjaśnić zatem należy, że ubiegający się o pomoc w pierwszej kolejności winni rozwiązywać swoje problemy życiowe we własnym zakresie. Pomoc społeczna pełni jedynie funkcję uzupełniającą w stosunku do własnych możliwości osób uprawnionych. Tym bardziej wówczas, gdy zasiłek okresowy został skarżącemu przyznany – jedynie jego wysokość pozostaje kwestią sporną. Sąd przy tym zwraca uwagę, że pomoc społeczna nie może być traktowana przez jej beneficjentów jako źródło stałego utrzymania, albowiem celem tej instytucji jest wspieranie osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji, a nie jej "utrwalanie" poprzez przyzwyczajanie do stałej pomocy, która w dłuższej perspektywie może się okazać czynnikiem demotywującym w kontekście wyjścia z sytuacji niedostatku, uniemożliwiając tym samym realizację celu pomocy społecznej jakim jest przede wszystkim zapobieganie tego rodzaju trudnym sytuacjom. Zatem należy mieć na uwadze, że organy pomocy społecznej dokonują oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, uwzględniając liczbę osób wnioskujących o świadczenia z zakresu pomocy społecznej oraz ich wysokość i częstotliwość. Organy obu instancji w sposób nie budzący wątpliwości ustaliły okoliczności faktyczne dotyczące przyznanego zasiłku okresowego stanowiącego przedmiot kontrolowanego postępowania administracyjnego. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2762/16 wskazał, że "Nie jest rzeczą sądu administracyjnego kontrola dysponowania środkami przez organy pomocy społecznej, w sytuacji, gdy strona nie w pełni jest usatysfakcjonowana wartością przyznanych jej świadczeń. Sąd administracyjny nie ma prawnych instrumentów, by prowadzić społeczno - ekonomiczną analizę sposobu dystrybucji przez organ pomocy społecznej środków, którymi organ ten dysponuje". Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela, jednocześnie zaznaczając że zasiłek okresowy stanowi dochód skarżącego. Dlatego też, choć nie wskazały tego organy obu instancji w treści uzasadnień swoich rozstrzygnięć, minimalna wysokość przysługującego skarżącemu świadczenia w miesiącu październiku 2023 r. wynosiła 20 zł, maksymalna natomiast 776 zł. Przyznane skarżącemu świadczenie w wysokości 600 zł niewątpliwie mieści się w granicach ustawowych, w których powinien rozstrzygać organ administracji publicznej. Jedynie marginalnie Sąd podkreśla, że przyznane skarżącemu świadczenie w formie zasiłku okresowego na wnioskowany okres znajduje się znacznie powyżej granicy minimalnej wysokości kwoty świadczenia. Ustalenie okoliczności faktycznych, następnie zastosowanie prawidłowej podstawy prawnej powinno znaleźć odbicie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu kończącej sprawę decyzji. Uzasadniając wydane w sprawie rozstrzygnięcie organy są obowiązane do przestrzegania zasad wynikających z treści art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, powoływanej dalej także jako "k.p.a."), na mocy którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przeprowadzona w niniejszym postępowaniu kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do stwierdzenia, że na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej. Rozstrzygnięcie zaś zostało uzasadnione w sposób oszczędny, choć wystarczający do przeprowadzenia jego kontroli. Ponadto organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, co również znalazło wytłumaczenie w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w sposób wymagany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględniając wyżej wskazane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.