I SA/Wa 246/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019 r., sygn. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej "SKO", na podstawie 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018r., poz. 2096 z późn. zm.), dalej "kpa" po rozpatrzeniu odwołania Marszałka Województwa [...] w [...] od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2019 r., Nr [...], znak: [...] zatwierdzającej podział nieruchomości, stanowiącej działkę nr ew. [...], obręb [...], gmina [...] opisaną w KW [...] na: dz. nr ew. [...]o pow. [...] ha- przeznaczoną pod prywatną drogę wewnętrzną oraz publiczną drogę gminną; dz. nr ew. [...] o pow. [...] ha- przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; dz. nr ew. [...] o pow. [...] ha- przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; dz. nr ew. [...] o pow. [...] ha- przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; dz. nr ew. [...] o pow. [...] ha- przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; dz. nr ew. [...] o pow. [...] ha- przeznaczoną pod gminną drogę dojazdową; dz. nr ew. [...] o pow. [...] ha- przeznaczoną pod gminną drogę lokalną; dz. nr ew. [...] o pow. [...] ha- przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; dz. nr ew. [...] o pow. [...] ha- przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną: dz. nr ew. [...] o pow. [...] ha- przeznaczoną pod drogę główną wojewódzką - planowana obwodnica drogi nr [...]; dz. nr ew. [...] o pow. [...] ha- przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową dz. nr ew. [...] o pow. [...] ha- przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; dz. nr ew. [...] o pow. [...] ha- przeznaczoną pod gminną drogę lokalną; dz. nr ew. [...] o pow. [...] ha- przeznaczoną pod prywatną drogę wewnętrzną; dz. nr ew. [...] o pow. [...] ha- przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; dz. nr ew. [...] o pow. [...] ha- przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; dz. nr ew. [...] o pow. [...] ha- położoną na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zieleń parkową, wody powierzchniowe, fragment prywatnej drogi wewnętrznej oraz gminnej drogi klasy lokalnej i klasy dojazdowej, utrzymało ją w mocy. Powyższe było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i prawnych organu. Decyzją Nr [...], znak: [...] z [...] września 2019r. Wójt Gminy [...] zatwierdził podział nieruchomości w sposób wskazany wyżej. Województwo [...] reprezentowane przez Marszałka Województwa, dalej "Skarżący" odwołało się od tej decyzji. Wskazano, że zaskarżona decyzja przewiduje wydzielenie z nieruchomości m.in. działki o nr ew. [...] przeznaczonej pod drogę wojewódzką - planowaną zamienną obwodnicę drogi nr [...]. Sejmik Województwa [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2018r. uchwalił plan zagospodarowania przestrzennego województwa mazowieckiego. Aktualny wojewódzki plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje realizacji ww. drogi a plany miejscowe powinny być zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Z tego względu skarżący uznał, że wydzielenie z działki nr ew. [...] części nieruchomości pod drogę wojewódzką jest w obecnym stanie faktycznym niezasadne. SKO w [...] nie znalazło podstaw do odmiennej od organu I instancji oceny zebranych w sprawie dowodów. Powołując art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 20! 8r., poz. 2204 z późn. zm.), dalej "ugn", wskazało, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Zatem o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości może wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, bowiem podmioty te są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu (art. 97 ust. 1 i 2 ugn). Podmioty te są tym samym stronami postępowania administracyjnego. Natomiast przepis art. 93 ust. 1 zd. 1 ugn stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Ustawodawca przewidział od tej zasady odstępstwa. Pierwsze wynika z art. 93 ust. 1 zdanie drugie, który stanowi, że w razie braku planu stosuje się art. 94. Następne odstępstwo od zasady wymienionej w art. 93 ust. 1 zdanie pierwsze, opisane jest w art. 95 ustawy, który wymienia sytuacje w których można dokonać podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Warunkiem konicznym podziału jest zapewnienie wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 ww ustawy), także poprzez drogę wewnętrzną. Podział nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], obręb Wyględy, gmina [...] jest zgodny z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonych uchwalą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] września 2000r. oraz uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2009r. ponieważ podział ten nie narusza zapisów planu. Z pisma Wójta Gminy [...] dnia [...] października 2019r., znak: [...] wynika, że w planie zatwierdzonym ww. uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2009r. zaprojektowano korytarz trasy transportu publicznego mającego docelowo połączyć [...] i [...], głównym zaś celem tego przedsięwzięcia miało być odciążenie istniejącej drogi wojewódzkiej nr [...], na której natężenie ruchu ciągle się zwiększa, w związku z rozwojem terenów budowlanych do niej przylegających. Ww. miejscowy plan uzyskał pozytywne uzgodnienie Zarządu Województwa [...] co oznacza, że Marszalek Województwa zaakceptował przebieg korytarza drogi zamiennej (obwodnicy) za drogę wojewódzką nr [...]. Skarżący zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Organowi administracji zarzucił naruszenie 138 §1 pkt 1 w związku z art. 151 § 1 kpa poprzez odmowę uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2019r, z uwagi na naruszenie przez organ I instancji art. 98 ugn. Zdaniem Skarżącego wydzielenie części nieruchomości pod drogę wojewódzką nastąpiło w sytuacji w której przebieg tej drogi nie jest przewidziany w Planie zagospodarowania przestrzennego województwa mazowieckiego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący powtórzył zarzuty odwołania. Wskazano, że decyzja o podziale przedmiotowej nieruchomości przewiduje wydzielenie z nieruchomości m.in. działki [...] jako "przeznaczonej pod drogę główną wojewódzką - planowaną zamienną obwodnicę drogi nr [...]". Sejmik Województwa [...] Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. uchwalił Plan zagospodarowania przestrzennego województwa mazowieckiego. Aktualny wojewódzki plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje realizacji ww. drogi. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U.2020.293 t.j.), dalej "pzp" organ sporządzający studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jest zobowiązany uwzględnić m.in. ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Ponadto zgodnie z art. 17 p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje m.in. o uzgodnienie projektu planu z wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych. Uregulowania zawarte w powyższych przepisach potwierdzają zasadę, że plany miejscowe powinny być zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Mając na uwadze powyższe, wydzielanie z dz.ew. [...] części nieruchomości pod drogę wojewódzką, jest w obecnym stanie faktycznym niezasadne. Wydzielenie przedmiotowej działki gruntu pod drogę wojewódzką prowadzące, zgodnie z art. 98 ugn, do jej nabycia na własność przez Województwo [...], jest też bezcelowe w sytuacji, w której ta inwestycja drogowa nie będzie realizowana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Podstawą prawną decyzji organu I instancji był art. 93 ust. 1,2,3 ugn. Zasadą przy podziale nieruchomości położonej na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodność tego podziału z tymże planem. Wyjątki od tej zasady przewidziane są w art. 95 ugn. Nie jest sporne, że dzielona nieruchomość położona jest na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z [...] września 2000 r i Uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z [...] listopada 2009 r.). Zgodnie z tym ostatnim przez dzieloną działkę zaprojektowano korytarz transportu publicznego, który miał połączyć [...] i [...]. Trafnie organ II instancji uznał, że brak jest podstaw do zastosowania wyjątków od zasady (związania ustaleniami planu miejscowego) ponieważ podział nie następował ani w celu zniesienia współwłasności ani wydzielenia działki budowlanej gdy budynek został wzniesiony na tej działce przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze ani wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa ani realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw ani realizacji przepisów dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów ani realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych. W sprawie zostało wydane przez Wójta Gminy [...] postanowienie pozytywnie opiniujące projekt podziału. Postanowienie opiniujące, wydane na podstawie art. 104 kpa pozostaje w obrocie prawnym. Tego rodzaju opinia jest wiążąca dla organu zatwierdzającego podział. Organ ten nie może odmówić podziału takiej nieruchomości albo dokonać go sprzecznie z treścią tej opinii. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji w której plan podziału naruszałby postanowienia aktu prawa miejscowego, co jest niedopuszczalne w świetle art. 93 ust. 1 ugn Dopóki w obrocie prawnym pozostaje postanowienie opiniujące podział dopóty nie jest możliwa czy to odmowa podziału czy też wydanie decyzji o innej treści niż zostało zaopiniowane. (por. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r. I OSK 909/15). Odnosząc się natomiast do znaczenia uchwały nr [...] z [...] grudnia 2018 r. –planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] należy wskazać, że plan ten, dopiero po wprowadzeniu go do planu miejscowego mógłby stanowić podstawę do przyjęcia, że na danym terenie nie będzie przebiegać droga wojewódzka. Aby to nastąpiło konieczne jest jednak uzgodnienie wykonania inwestycji o znaczeniu lokalnym i sposobu realizacji i ustalenie skutków finansowych tej realizacji (w tym wypadku innej niż aktualnie przewidziana w planie miejscowym). Stanowi o tym art. art. 44 ust. 1 i 3 pzp. Wbrew wywodom skargi nie sposób przyjąć w takiej sytuacji prawnej, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa "wchodzą" automatycznie do postanowień planu. Trzeba pamiętać, że plany miejscowe uchwalane są przez Rady Gminy natomiast plany wojewódzkie przez sejmik województwa (art. 20 i 42 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a więc zupełnie inne organy. Po drugie, nie ma przepisu prawa na podstawie którego ustalenia planu województwa byłyby wiążące dla ustaleń planu miejscowego (a tak jest np. przy planie miejscowym który musi uwzględniać postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust 4 i 20 ust. 1 pzp). Po trzecie, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią o przeznaczeniu konkretnych terenów i są wiążące dla organów (art. 14 ust. 2 i 29 pzp.). Stanowią aktualny wyraz woli gminy w zakresie polityki zagospodarowania konkretnych terenów (rozmiar lokalny ustaleń). Plany wojewódzkie natomiast stanowią wyraz strategii rozwoju województwa a więc z założenia mają charakter przyszłościowy i ponad lokalny. (art. 39 ust. 3 ustawy pzp.). Może okazać się, że ustalenia planów wojewódzkich w ogóle nie zostaną wprowadzone w życie. Z tych względów brak jest podstaw prawnych do uznania, że zmiana koncepcji szlaków komunikacyjnych zaprezentowana w uchwale Sejmiku Województwa [...] (inna niż w planie zagospodarowania przestrzennego Rady Gminy [...]) powoduje wyeliminowania ustaleń planu miejscowego i wprowadzenia w to miejsce ustaleń planu wojewódzkiego. Fakt, że zgodnie z art. 17 ust. 6b tiret 1 pzp, uchwalenie planu wymaga jego zaopiniowania przez wojewodę i zarząd województwa w żadnej mierze nie powoduje skutku w postacie zmiany postanowień obowiązującego planu miejscowego. Przepis ten dotyczy przeprowadzanej procedury planistycznej a nie sytuacji w której uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązująca. Powołany art. 9 ust. 2 pzp dotyczy nie planu miejscowego ale studium. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2016, poz 718 ze zm.) Sąd orzekł jak w wyroku.