I SA/Wa 2685/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Wojewody [...] na orzeczenie Komisji Regulacyjnej z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania odszkodowania 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Komisji Regulacyjnej na rzecz Skarbu Państwa - Wojewody [...] kwotę 2061 (dwa tysiące sześćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego.

Komisja Regulacyjna orzeczeniem z dnia [...] października 2019 r. sygn. akt [...], po rozpatrzeniu sprawy z wniosku [...] w [...] o przekazanie własności nieruchomości położonej w [...] przyznała wnioskującej [...] odszkodowanie od Skarbu Państwa - Wojewody [...] w kwocie [...] zł za objętą postępowaniem nieruchomość [...]-[...] w [...], stanowiącą część działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha (KW nr [...] i [...]). Równocześnie Komisja zobowiązała Wojewodę do zapłaty przyznanego odszkodowania w terminie 90 dni od dnia doręczenia orzeczenia opatrzonego w klauzulę wykonalności. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, że [...] wnioskiem z dnia [...] kwietnia 1996 r., na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego w Rzeczypospolitej Polskiej, wystąpiła do Komisji Regulacyjnej o przekazanie na jej rzecz przedmiotowej, niezabudowanej nieruchomości. Jednakże nieruchomość ta, w trakcie toczącego się już postępowania regulacyjnego, została zbyta w drodze darowizny na rzecz osoby fizycznej. Postępowanie przed organem toczyło się w tej sprawie z udziałem Starosty [...] oraz Wojewody [...]. Powołując się na treść art. 40 ust. 4 powołanej wyżej ustawy, z której wynika, że postępowanie regulacyjne nie może naruszać praw nabytych przez niepaństwowe osoby trzecie, przywrócenie własności tej nieruchomości stało się niemożliwe. Stąd też [...], zgodnie z art. 40 ust. 3 powołanej ustawy mogła się ubiegać w pierwszej kolejności o przekazanie na jej rzecz nieruchomości zamiennej, a w przypadku gdyby okazało się to niemożliwe, o przyznanie jej odszkodowania ustalanego według przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W trakcie negocjacji dotyczących przyznania przez Starostę [...] na rzecz [...] ekwiwalentnej nieruchomości zamiennej, w dniu [...] kwietnia 2017 r. odbyło się spotkanie uczestników postępowania. Na spotkaniu tym przedstawicielka Starostwa przedstawiła propozycję przekazania [...] nieruchomości zamiennej w [...], znajdującej się w zasobach Skarbu Państwa i zadeklarowała przedstawienie przez Starostwo dodatkowych propozycji dotyczących nieruchomości zamiennych. [...] zobowiązała się natomiast do pokrycia kosztów operatu szacunkowego dla objętej jej roszczeniem działki w [...]. Zgodnie z tymi ustaleniami Starostwo pismem z dnia [...] maja 2017 r. przedstawiło [...] propozycję [...] nieruchomości zamiennych, powiadamiając o tym Komisję oraz Urząd Wojewódzki. [...] natomiast przesłała do Komisji oraz uczestników postępowania wykonany na jej koszt operat szacunkowy tej nieruchomości ustalający wartość nieruchomości w [...] na dzień [...] czerwca 2017 r. na kwotę [...] zł. Negocjacje w sprawie przekazania [...] ekwiwalentnej nieruchomości zamiennej były aprobowane przez Wojewodę, który pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. zaakceptował prowadzenie przez strony dalszych negocjacji w tej sprawie i wskazał wrzesień 2017 r. jako przypuszczalny termin ich zakończenia. Uwzględniając powyższe okoliczności, Komisja przedłużyła stronom termin prowadzenia rozmów ugodowych do września, a następnie do końca listopada 2017 r. Do zawarcia ugody jednak nie doszło, gdyż Starosta pismem z dnia [...] listopada 2017 r. uznał dotychczasowe ustalenia w przedmiocie polubownego sprawy za niebyłe. Zmianę swego stanowiska Starosta uzasadnił zmianą stanowiska Wojewody, który w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. zakwestionował zasadność roszczenia [...]. W piśmie tym Wojewoda stwierdził m.in., że roszczenie [...] wygasło wobec dokonanej przez nią zmiany podstawy roszczenia, ponadto zakwestionował bezprawność powojennego przejęcia przez władze nieruchomości unijnych, stanowiących szeroko rozumiane mienie poniemieckie oraz wskazał na skład narodowościowy wiernych [...] w [...], uzasadniający jego zdaniem przejęcie nieruchomości tego [...] na rzecz Skarbu Państwa. Zmiana stanowiska Wojewody stała się przyczyną załamania się rozmów ugodowych pomiędzy [...] a Starostą, w związku z czym [...] wniosła o wydanie w tej sprawie orzeczenia przez Komisję Regulacyjną i przedstawiła aktualny operat szacunkowy nieruchomości w [...]. Reprezentujący Skarb Państwa Starosta stanowisko swe podtrzymał w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. oraz w piśmie z dnia [...] września 2019 r., w których stwierdził nadto, że zgodnie ze stanowiskiem Wojewody nie widzi możliwości przekazania [...] nieruchomości ekwiwalentnej za nieruchomości położone w [...] i w [...], w związku ze zgłoszeniem przez nią roszczeń po upływie terminu prekluzyjnego. Podniósł też, że zadysponowanie przez niego nieruchomością Skarbu Państwa przez przeniesienie jej własności na rzecz [...] nie jest możliwe bez wcześniejszej zgody Wojewody wyrażonej w drodze stosownego zarządzenia. Jednocześnie Starosta odmówił wykonania postanowienia Komisji Regulacyjnej dotyczącego sporządzenia aktualnego operatu szacunkowego nieruchomości położonej w [...]. Podzielając zdanie Wojewody, uznał bowiem, że wobec bezzasadności roszczeń [...], wykonanie tego postanowienia byłoby niecelowym wydatkowaniem środków finansowych. W tej sytuacji Komisja Regulacyjna, zgodnie z art. 44 ust. 2 powołanej ustawy wydała orzeczenie, przyznając [...] na mocy art. 40 ust. 1 i 4 oraz art. 40 ust. 3 odszkodowanie za niepodlegającą przywróceniu nieruchomość w [...], stanowiącą w okresie II Rzeczypospolitej własność [...] [...] w [...]. Wartość odszkodowania została ustalona na dzień [...] października 2018 r. na kwotę [...] zł na podstawie operatu szacunkowego. Komisja w uzasadnieniu wydanego orzeczenia wyjaśniła podstawę prawną zgłoszonych przez [...] roszczeń rewindykacyjnych oraz tryb i zasady postępowania regulacyjnego toczącego się przed Komisją Regulacyjną, odwołując się do treści art. 39 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 40 ust. 1-4 oraz w art. 41 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 43 ust. 1 ustawy z 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Organ podkreślił, że postępowanie regulacyjne toczące się na podstawie art. 40 ust. 1-4 omawianej ustawy ma charakter obligatoryjny, zaś na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ma charakter fakultatywny. Komisja wyjaśniła, że zastosowanie trybu fakultatywnego, zgodnie z treścią art. art. 41 ust. 1 pkt 1 dotyczy jednak wyłącznie możliwości nieodpłatnego przekazania na rzecz osób prawnych [...] nieruchomości, które podlegały przepisom dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji (art. 39 ust. 1 pkt 3). Zdaniem Komisji pogląd, że na terenie II Rzeczypospolitej Polskiej art. 41 ust. 1 pkt 1 może być podstawą roszczeń [...] także wobec innych nieruchomości niż przejęte na podstawie dekretu o zniesieniu fundacji, jest poglądem nieuzasadnionym i wynika z niezrozumienia treści tego przepisu. W przedmiotowej sprawie roszczenie [...] nie dotyczyło majątku fundacji, lecz nieruchomości rolnej, stanowiącej w II Rzeczypospolitej Polskiej własność gminy [...] w [...], przejętej na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 1947 r. (orzeczenie Urzędu do [...] z dnia [...] września 1962 r. Nr [...]). Stąd też wniosek [...] mógł być rozpoznany jedynie na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy. Komisja odwołała się także do doktryny oraz orzecznictwa sądowego, z którego wynika, że postępowanie regulacyjne nie jest postępowaniem kontradyktoryjnym, nie ma cech "sporości", a jego celem jest rozstrzygnięcie o zasadności roszczenia i o sposobie jego zaspokojenia. Podnoszony przez Wojewodę zarzut prekluzji roszczenia [...] mający być skutkiem przytoczenia błędnej podstawy prawnej roszczenia jest w ocenie komisji niezasadny, gdyż pozostaje w rażącej sprzeczności z istotnymi celami postępowania regulacyjnego. Odnosząc się do przedstawionych przez Wojewodę rozważań natury historyczno-politycznej, Komisja wyjaśniła, że [...] w [...], w wielonarodowej i wielowyznaniowej II Rzeczypospolitej, był osobą prawną polskiego prawa publicznego, a jego likwidacja była sprzeczna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z tych też względów po uzyskaniu suwerenności Sejm III Rzeczypospolitej Polskiej uchylił ustawę z 4 lipca 1947 r. i w art. 39-41 ustawy z 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego w Rzeczypospolitej Polskiej określił zakres roszczeń tego [...] wobec nieruchomości włączonych do niego w 1947 r. [...], [...], [...] oraz [...]. Na orzeczenie Komisji Regulacyjnej z dnia [...] października 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Skarb Państwa - Wojewoda [...]. W uzasadnieniu zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów: I - prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 43 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego w Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 43), poprzez przyjęcie, że zgłoszenie w postępowaniu regulacyjnym w terminie określonym w art. 43 ust. 3 zd. 1 ustawy roszczenia co do zindywidualizowanej nieruchomości, określonego w art. 41 ust. 1 ustawy powodowało, że nie wygasało niezgłoszone w powyższym terminie wobec tej nieruchomości roszczenie oparte na art. 40 ust. 1 pkt 4 ustawy, względnie, że Komisja Regulacyjna mogła orzec o przyznaniu świadczeń na podstawie art. 40 ustawy niezależnie od rodzaju zgłoszonego przez wnioskodawcę roszczenia regulacyjnego, ponadto - na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu - II - postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, czyli: - art. 77 § 1 kpa w związku z § 17 zarządzenia Ministra-Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia 12 października 1994 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania regulacyjnego w przedmiocie przywrócenia osobom prawnym Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego w Rzeczypospolitej Polskiej własności nieruchomości lub ich części (MP Nr 55, poz. 461) poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dokonania ustaleń na okoliczność, czy sporna nieruchomość została przejęta we władanie państwowych jednostek organizacyjnych bez tytułu prawnego, która to okoliczność stanowi konieczną przesłankę zasadności roszczenia wynikającego z art. 40 ust. 1 pkt. 4 ustawy, - art. 77 § 1 kpa w zw. z § 17 zarządzenia poprzez uchylenie się od wyjaśnienia, czy przyznanie [...] nieruchomości zamiennej było niemożliwe lub natrafiało na trudne do przezwyciężenia przeszkody, co było niezbędne dla przyznania odszkodowania na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy, - art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z § 17 i § 19 zarządzenia polegające na zaniechaniu albo dokonaniu błędnej oceny dowodowej operatu szacunkowego stanowiącego podstawę określenia przyznanego odszkodowania, w sytuacji gdy zawierał on błędy wpływające na wysokość ustalonej wartości nieruchomości, tj. wbrew dyrektywie wynikającej z § 52 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przyjmował stan nieruchomości na datę inną niż dzień utraty własności oraz - bez zgromadzenia i uwzględnienia odpowiedniej dokumentacji - ustalał, że droga wiejska prowadząca do wycenianej nieruchomości była w 1945 r. - podobnie jak współcześnie - drogą asfaltową, co spowodowało nieuzasadnione zwiększenie odszkodowania o ponad [...] zł. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komisja Regulacyjna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na częściową zasadność skargi i podniesionych w niej zarzutów. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny złożonej skargi przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt K 25/10 stanął na stanowisku, że "działalność komisji regulacyjnej stanowi przejaw szeroko pojętej działalności administracji publicznej, a samą Komisję ulokowano w strukturze organów administracji państwowej." Zdaniem Trybunału "nawet jeśli samą Komisję trudno uznać za organ administracji, to ma ona cechy, które pozwalają przyjąć, że wydawanie orzeczeń przez Komisję Regulacyjną stanowi przejaw działania szeroko pojętej administracji publicznej. (...)" (pkt 3.4.6 uzasadnienia). Skoro zaś orzeczenia Komisji stanowią przejaw szeroko rozumianej działalności administracyjnej, to w ocenie Trybunału podlegają one kontroli sądów administracyjnych. Uprawnionym zaś do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a więc uczestnicy postępowania regulacyjnego oraz każda osoba trzecia, której interes prawny został naruszony orzeczeniem Komisji (pkt 3.4.13 uzasadnienia wyroku). Użyte natomiast sformułowanie, że "od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie" oznacza wyłącznie, że postępowanie regulacyjne ma charakter jednoinstancyjny. Jednoinstancyjność postępowania przed Komisją Regulacyjną nie wyklucza zaś stosowania pozostałych środków zaskarżenia w toku procedury administracyjnej. Podniesiono również, że art. 33 ust. 5 ustawy z 1997 r. nie wyklucza wniesienia do Komisji Regulacyjnej wniosku o wznowienie postępowania (art. 148 kpa), o stwierdzenie nieważności orzeczenia Komisji (art. 157 § 2 kpa), jak również uchylenia lub zmiany ostatecznego orzeczenia Komisji, na mocy której strona nabyła prawo, za zgodą strony, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (art. 154 i art. 155 kpa) (pkt 3.4.11 uzasadnienia wyroku). Mimo że orzeczenie to dotyczy art. 33 ust. 5 w zw. z art. 33 ust. 2 zdanie trzecie ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, to zauważyć należy, że również ustawa z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego w Rzeczypospolitej Polskiej zawiera analogiczne przepisy dotyczące postępowania regulacyjnego, dlatego też powołane rozważania Trybunału należy uwzględnić przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądowoadministracyjnym orzeczenie Komisji Regulacyjnej uznać należy za decyzję administracyjną wydawaną w postępowaniu jednoinstancyjnym. Decyzja taka jest decyzją ostateczną i stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2099/15 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2479/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do rozpatrzenia niniejszej sprawy, wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego orzeczenia stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego w Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 43). Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 tej ustawy nieruchomości lub ich części pozostające w dniu wejścia w życie ustawy we władaniu kościelnych osób prawnych stają się z mocy prawa ich własnością, jeżeli: 1) były własnością [...], [...] i [...] wymienionych w wykazie stanowiącym załącznik do dekretu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 listopada 1936 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 88, poz. 613, z 1945 r. Nr 48, poz. 271 i z 1947 r. Nr 52, poz. 272) oraz diakonatów, 2) były własnością [...] ([...], [...]) [...], [...], [...] [...] [...] i [...] oraz [...] ([...]), 3) podlegały przepisom dekretu z dnia 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji (Dz. U. Nr 25, poz. 172 i z 1957 r. Nr 1, poz. 3), a zostały poręczone, pozostawione, wydzierżawione, wynajęte lub przekazane [...] osobom prawnym; 4) znajdują się na nich cmentarze lub obiekty sakralne oraz obiekty funkcjonalnie związane z obiektami sakralnymi; dotyczy to również obiektów położonych na obszarze miasta [...]. Stwierdzenie przejścia własności nieruchomości lub ich części, o których mowa w ust. 1, następuje w drodze decyzji wojewody (ust. 2). Nabycie własności nieruchomości lub ich części na podstawie ust. 1 jest wolne od podatków i opłat z tym związanych, a wynikające z niego wpisy do ksiąg wieczystych i ich zakładanie są wolne od opłat (ust. 3). Postępowanie sądowe lub administracyjne dotyczące nieruchomości, o których mowa w ust. 1, ulega zawieszeniu do czasu wydania decyzji, o której mowa w ust. 2 (ust. 4). Zgodnie natomiast z treścią art. 40 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 tej ustawy na wniosek [...] osoby prawnej wszczyna się postępowanie, zwane dalej "postępowaniem regulacyjnym", w przedmiocie przywrócenia własności przejętych na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 39 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy: 1) rolnych i leśnych przejętych w toku wykonania ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu [...] (Dz. U. Nr 9, poz. 87, z późn. zm.), jeżeli nie wydzielono z nich należnych, w myśl tej ustawy, gospodarstw rolnych [...], 2) wywłaszczonych, jeżeli odszkodowanie nie zostało wypłacone lub podjęte, 3) przejętych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), z zastrzeżeniem ust. 2, 4) przejętych we władanie państwowych jednostek organizacyjnych bez tytułu prawnego, bez względu na późniejsze ustawodawstwo konwalidujące to przejęcie. Jeżeli własność nieruchomości nie może zostać przywrócona [...] osobie prawnej, przyznaje się jej nieruchomość zamienną, a jeśli nie jest to możliwe lub natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody, odszkodowanie jest ustalane według przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Regulacja nie może naruszać praw nabytych przez niepaństwowe osoby trzecie, a w szczególności przez inne kościoły i związki wyznaniowe oraz rolników indywidualnych. Zgodnie natomiast z treścią art. 41 tej ustawy przedmiotem postępowania regulacyjnego może być również nieodpłatne przekazanie własności niepozostających w dniu wejścia w życie ustawy we władaniu [...] osób prawnych nieruchomości lub ich części: 1) o których mowa w art. 39 ust. 1 pkt 1-3; 2) będących uprzednio własnością [...] ([...], [...]) [...], działających do 1945 r. na [...] i [...], jeśli są one niezbędne na cele kultowe lub dla prowadzenia przez [...] osoby prawne działalności oświatowo-wychowawczej, charytatywno-opiekuńczej i opiekuńczo-wychowawczej. Także w tym trybie opisana regulacja nie może naruszać praw nabytych przez niepaństwowe osoby trzecie, a w szczególności przez inne kościoły i związki wyznaniowe oraz rolników indywidualnych. Przepisy zawarte w art. 43-45 regulują tryb działania, skład Komisji Regulacyjnej oraz zasady postępowania przed tym organem. Regulują także rodzaje rozstrzygnięć wydawanych przez Komisję Regulacyjną. Zgodnie z treścią art. 43 ust. 3 oraz art. 44 ust. 2, ust. 4 zd. 1 i ust. 5 powołanej ustawy wnioski o wszczęcie postępowania regulacyjnego miały być złożone w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy (czyli 12 lipca 1994 r.). Roszczenia niezgłoszone w tym terminie wygasały. Uczestnicy postępowania mogą zawrzeć ugodę przed zespołem orzekającym. Jeżeli ugoda nie została zawarta, zespół wydaje orzeczenie. Ugody i orzeczenia mają moc sądowych tytułów egzekucyjnych. Orzeczenie i ugoda stanowią podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych i w ewidencji gruntów. Od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie. Zdaniem Sądu z przywołanych przepisów wynika, że określona przez ustawodawcę konstrukcja prawna postępowania regulacyjnego zakłada, że wniosek o jego wszczęcie musi być złożony przez kościelną osobę prawną w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie omawianej ustawy, czyli do dnia 12 lipca 1996 r., pod rygorem wygaśnięcia roszczeń. Oznacza to, że ustawowy dwuletni termin dotyczy jedynie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania regulacyjnego. W zależności od ustaleń, do jakich dochodzi w toku postępowania regulacyjnego, merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku może zapaść w oparciu o różne regulacje zawarte w art. 40 lub 41 omawianej ustawy. Podstawa prawna roszczenia wskazana we wniosku przez kościelną osobę prawną musi być zatem traktowana przez organ jedynie jako niewiążąca sugestia. Dlatego też Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi dotyczący przedawnienia zgłoszonych przez [...] w ustawowym terminie roszczeń, ze względu na późniejszą modyfikację złożonego wniosku co do podstawy prawnej dochodzonych roszczeń z art. 41 ust. 1 pkt 1 na art. 40 ust. 1 omawianej ustawy. Za uzasadniony natomiast Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Komisję Regulacyjną art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy, aczkolwiek częściowo z innych powodów niż wskazane w uzasadnieniu skargi. Jak wynika z treści art. 40 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego w Rzeczypospolitej Polskiej, by w rozpatrywanej sprawie organ mógł w postępowaniu regulacyjnym orzec w przedmiocie przywrócenia własności przejętych na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub ich części o których mowa w art. 39 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, musi wykazać, że zostały spełnione łącznie następujące przesłanki: 1 - były własnością [...] ([...], [...]) [...], [...], [...] [...] [...] i [...] oraz [...] ([...]), 2 - zostały przejęte we władanie państwowych jednostek organizacyjnych, 3 - przejęcie nieruchomości nastąpiło bez tytułu prawnego, bez względu na późniejsze ustawodawstwo konwalidujące to przejęcie. Jak wynika z akt sprawy, nieruchomość położona w miejscowości [...] parcela nr [...] była własnością [...] w [...] (k-[...] akt adm., odpis księgi wieczystej [...],[...] z dnia [...] grudnia 1995 r.). Spełniony zatem został pierwszy warunek. Natomiast w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby spełnienie pozostałych warunków. W szczególności z akt sprawy nie wynika, czy, a jeśli tak to kiedy, nieruchomość ta została przejęta we władanie państwowej jednostki organizacyjnej (i jakiej jednostki). W tej sytuacji niewyjaśniona pozostaje również kwestia tytułu prawnego ewentualnego przejęcia we władanie przedmiotowej nieruchomości. Od tych zaś ustaleń zależy, czy przejęcie na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 1947 r. w sprawie zmiany dekretu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 listopada 1936 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o którym mowa w orzeczeniu Urzędu [...] z dnia [...] września 1962 r., było jedynie konwalidacją wcześniejszego przejęcia we władanie przedmiotowej nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną, czy też było przejęciem "pierwotnym", wynikającym jedynie ze spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 1 ustawy z 1947 r. Zdaniem Sądu z art. 40 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego w Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że postępowaniu regulacyjnemu podlegają jedynie te nieruchomości przejęte na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 1947 r. w sprawie zmiany dekretu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 listopada 1936 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego w Rzeczypospolitej Polskiej, które w dniu jej wejścia w życie nie były w posiadaniu [...], ponieważ wcześniej zostały bez tytułu prawnego przejęte we władanie konkretnej państwowej jednostki organizacyjnej. Oznacza to, że nie podlegają postępowaniu regulacyjnemu takie nieruchomości, które nie zostały przejęte przez [...] z innych przyczyn. Komisja nie wyjaśniła zatem w sposób bezsporny, czy nieruchomość mogła być przedmiotem skutecznych roszczeń [...]. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji (orzeczenia) w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Art. 77 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego (dotyczące też postępowania regulacyjnego). Dlatego też zbadanie podniesionych zagadnień było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania. W tej sytuacji Sąd uznał, że Komisja Regulacyjna przeprowadziła w sprawie postępowanie z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę, mając na względzie ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu, Komisja Regulacyjna winna pozyskać dokumenty (np. z archiwów: właściwego Starostwa i Gminy, Urzędu [...], [...] lub ewentualnie opracowań i dokumentów historycznych), które wyjaśnią losy przedmiotowej nieruchomości przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 4 lipca 1947 r. w sprawie zmiany dekretu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 listopada 1936 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego w Rzeczypospolitej Polskiej i pozwolą na jednoznaczne ustalenie, czy, a jeśli tak to kiedy, przedmiotowa nieruchomość została przejęta we władanie państwowej jednostki organizacyjnej. Następnie w zależności od poczynionych ustaleń organ wypowie się ponownie co do zasadności wniosku i możliwego sposobu jego załatwienia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.