I SA/Wa 326/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta T. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta T. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości położonej w powiecie [...], jed. ewid. [...], m. T., obręb [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Wnioskiem z dnia 15 maja 2008 r. [...] Zarząd Dróg Miejskich w T. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta T. na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej jako ustawa z 13 października 1998 r.) własności opisanej wyżej nieruchomości – zajętej pod drogę gminną – ul. [...], zaliczoną do kategorii dróg lokalnych miejskich przed 1 stycznia 1999 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. działając na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego opisanej na wstępie nieruchomości. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że działka zajęta pod drogę gminną – ul. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. posiadała kategorię drogi zakładowej na podstawie Uchwały Miejskiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] grudnia 1985 r., natomiast po wprowadzeniu zmian w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 – dalej jako ustawa o drogach publicznych) ustawą z dnia 24 lipca 1998 roku o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (DZ.U nr 106, poz. 668) wyłączono z kategorii dróg publicznych drogi zakładowe. Zmiana ustawowa weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 roku. Rozpoznając odwołanie Prezydenta Miasta T. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podzielił stanowisko Wojewody [...] i stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Organ wyjaśnił, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na opisanej wyżej podstawie zachodzi, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. zostały spełnione łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że stosując ten przepis badaniu podlega wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego organ odwoławczy zauważył, że ul. [...] w T. zgodnie z uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 1985 r. Miejskiej Rady Narodowej w T. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie miasta T. do kategorii dróg zakładowych została zaliczona do kategorii dróg zakładowych R., [...] Przedsiębiorstwa [...], [...] Zakładów [...], Przedsiębiorstwa [...] "P.". Organ stwierdził, że wprawdzie ustawa o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. zaliczała do dróg publicznych także drogi zakładowe, jednakże z dniem 1 stycznia 1999 r. drogi te utraciły charakter dróg publicznych i nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych. Z powyższego organ ten wywiódł, że jeśli ul. [...] nie posiadała charakteru drogi publicznej to art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. nie mógł mieć zastosowania. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła Gmina Miasta T. reprezentowana przez Prezydenta Miasta T. W uzasadnieniu skargi podniosła, że przy badaniu przesłanek wynikających z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. organy rozstrzygające sprawę winny analizować jedynie stan faktyczny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. bez względu na fakt wejścia w życie w następnym dniu zmiany w ustawie o drogach publicznych. Skarżąca zauważyła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sam organ orzekający wskazał, że bada spełnienie przesłanek wyłącznie według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., a jednocześnie stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. drogi zakładowe stracił status dróg publicznych, nie wyjaśniając przy tym dlaczego na tę datę ocenia zaliczenie drogi do dróg publicznych, co powoduje, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie sprzeczne. Zdaniem skarżącej Gminy organy orzekające nie podważyły spełnienia pozostałych przesłanek wynikających z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. tj. braku własności danej nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie zakwestionowano także faktu publicznej dostępności tej drogi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd ten sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia sprawy jest art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Powołany art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że na dzień 31 grudnia 1998 r. ul. [...] posiadała kategorię drogi zakładowej na podstawie Uchwały Miejskiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] grudnia 1985 r. Do tego też dnia (31 grudnia 1998 r.) ustawa o drogach publicznych zaliczała do katalogu dróg publicznych drogi zakładowe (art. 2 ust. 1 pkt 4 w brzmieniu obowiązującym na tę datę). Wprawdzie z dniem 1 stycznia 1999 r. na skutek zmiany w ustawie o drogach publicznych drogi zakładowe utraciły status dróg publicznych, to jak słusznie zauważa skarżąca okoliczność ta pozostawała bez wpływu na ocenę przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Analizie bowiem przez organy orzekające w sprawie podlegał stan faktyczny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. Tymczasem organ odwoławczy z nieznanych powodów, jakkolwiek w uzasadnieniu decyzji wskazał, że badaniu podlega spełnienie przesłanek według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. drogi zakładowe utraciły status dróg publicznych, wywodząc w konsekwencji, że ul. [...] w T. nie posiadała statusu drogi publicznej. Ma zatem rację skarżąca gmina, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie sprzeczne. Decyzje organów administracji publicznej wydane zatem zostały z naruszeniem art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Interpretacja dokonana przez organy w zakresie spełnienie przesłanki posiadania przez ul. [...] charakteru drogi publicznej jest wadliwa. Wskazać bowiem należy, że dla rozstrzygnięcia w trybie art. 73 ust 1 ustawy z 13 października 1998 r. istotny jest stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ podważał spełnienie pozostałych przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka nr [...] stanowiła własność C. W., natomiast z treści wypisu z rejestru gruntów wynika, że nieruchomość ta pozostawała we władaniu [...] Zarządu Dróg Miejskich. W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku, przeanalizują ponownie całość dostępnych dokumentów ze szczególnym uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r., a następnie skonfrontują te ustalenia z treścią przywołanego wyżej art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i ocenią możliwość jego zastosowania. Swoje zaś ustalenia i rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywują w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji.