I SA/Wa 529/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), asesor WSA Marek Maliński, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2024 r. sprawy ze skargi D. U. i D. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2023 r. nr KOC/7003/Zs/23 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 28 grudnia 2023 r. nr KOC/7003/Zs/23, po rozpatrzeniu zażalenia D. U. i D. U., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 18 października 2023 r. nr 5/WMD/2023 o odmowie wydania zaświadczenia o posiadanym przez nich tytule prawnym do części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej projektowaną działkę nr [...], z obrębu [...]. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. D. U. i D. U. (dalej: "Skarżący") pismem z 20 września 2023 r. zwrócili się do Prezydenta m.st. Warszawy o wydanie zaświadczenia o posiadanym tytule prawnym do części nieruchomości położnej w [...] przy ul. [...], wpisanej w księdze wieczystej nr [...] (działka o projektowanym numerze ewidencyjnym [...], jako część działki nr [...]). Żądanie to uzasadniali posiadaniem działki mającym wynikać z realnie zrealizowanej (choć formalnie nie zawartej) umowy użyczenia nieruchomości. Nieruchomość oznaczona jako działka ew. nr [...] stanowi własność [...]. Zabudowana jest pawilonami usługowymi. Z ustaleń organów wynika, że w 1985 r. Izba Rzemieślnicza w [...] wystąpiła o jej przekazanie na rzecz inwestorów rzemieślniczych pawilonów usługowo handlowych. Analizując w przeszłości możliwość uregulowania stanu prawnego nieruchomości w trybie art. 207 lub art. 208 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) organ uzyskał od Starosty [...] informację, że toczą się przed nim postępowania o jej zwrot jako zbędnej na cel, na który została wywłaszczona. Postępowanie te, jak wynika z ustaleń organu, nadal są w toku. Skarżący (będący nabywcami praw i roszczeń związanych z budową pawilonu handlowo-usługowego nabytych aktem notarialnym z [...] kwietnia 2006 r. rep [...]) wraz z innymi osobami zajmującymi nieruchomość bez tytułu prawnego występowali o stwierdzenie nabycia jej własności w drodze zasiedzenia. Jednak Sąd Rejonowy dla [...] w [...] postanowieniem z 8 grudnia 2015 r. sygn. akt [...] oddalił ich wniosek. Apelacja od tego postanowienia została oddalona postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt [...], a wywiedzioną w sprawie skargę kasacyjną Sąd Najwyższy oddalił postanowieniem z 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt [...]. Składane z kolei przez właściciela nieruchomości propozycje zawarcie umowy dzierżawy zostały przez Skarżących odrzucone. Mając na względzie te ustalenia Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 18 października 2023 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 28 grudnia 2023 r. odmówił Skarżącym wydania zaświadczenia o żądanej przez nich treści. Odwołując się do art. 217 i art. 218 k.p.a. oraz wyrażanych na tle problematyki wydawania zaświadczeń poglądów judykatury organy wywodziły, że zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Nie rozstrzyga ono o żadnych uprawnieniach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Jest więc wyłącznie potwierdzeniem wiedzy, a nie woli organu, wynikającym z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. W dalszej kolejności podnoszono, że przeprowadzone w sprawie niezbędne postępowanie wyjaśniające wykazało, że organ nie posiada dokumentów potwierdzających prawa Skarżących do nieruchomości, a sam jej stan prawny pozostaje sporny. W tym kontekście organy wskazywały, że w szczególności żadne uprawnienia do nieruchomości nie wynikają z prowadzonej dla niej księgi wieczystej, ani ewidencji gruntów i budynków. W aktach nie ma również żadnej umowy o użyczenie działki nr [...] lub jej części. Wynika z nich natomiast, że Skarżący dążą do uzyskania tytułu prawnego do części ww. nieruchomości, np. wzywając pismem z 10 marca 2023 r. Prezydenta m. st. Warszawy do przeniesienia na ich rzecz własności nieruchomości, czy występując o stwierdzenie jej zasiedzenia. Zwracały przy tym uwagę, że działka ewidencyjna oznaczona nr [...] w rzeczywistości nie istnieje. Takie jej oznaczenie wskazane zostało w załączonym do wniosku projekcie podziału działki nr [...]. Te wszystkie okoliczności powodują, że zaświadczenie potwierdzające istnienie tytułu prawnego do nieruchomości nie może być wydane. Krańcowo Kolegium zauważało, że spór co do praw do nieruchomości, nie może być przedmiotem rozstrzygania w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w D. U. i D. U. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Kolegium celowe i świadome poświadczenie nieprawdy, jakoby organ pierwszej instancji nie posiadał dokumentów potwierdzających prawa skarżących do nieruchomości, podczas gdy prawo do niej artykułują jako prawo do posiadania. Są oni posiadaczami zależnymi, co potwierdza treść postanowienia Sądu Najwyższego [...]. Faktu tego zaś żaden organ nie zakwestionował. Przywoływanie w motywach postanowień prowadzonych w przeszłości postępowań dotyczących stanu własnościowego prawnego działki nr [...], jest zdaniem skarżących przejawem falsyfikacji materii dowodowej. To natomiast czy toczą się postępowania dotyczące tytułu własności działki nie ma żadnego wpływu na skutki zaszłych urzędowych czynności/aktów, których respektowania się domagają. Wskazywali nadto na celowe pominięcie przez organ pierwszej instancji rozdzielenia posiadania działki nr [...] w formie wyizolowanej przez poszczególnych posiadaczy, a eksponowanych podziałem ewidencyjnym aprobowanym przez inne organy, w tym biegłych sądowych. To zaś skutkuje ich zdaniem uniemożliwieniem wykazania, czy do części tej działki, która jest w ich posiadaniu, tj. działki nr [...] toczy się jakiekolwiek postępowanie zwrotowe i ewentualnie, kiedy zostało ono zakończone. Zwracali jednocześnie uwagę, że tytuł do nieruchomości był i jest respektowany przez organy administracji publicznej poprzez aprobowanie prowadzania przez nich działalności gospodarczej w budynku zlokalizowanym na części działki nr [...], a właściciel nieruchomości odebrał inwestycję i wyraził zgodę na jej wykorzystywania dla celów działalności. Skarżący odwoływali się przy tym do poglądów orzecznictwa wyrażanych na tle zdefiniowanego w prawie budowlanym pojęcia dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zarzucali nadto organom "celowe i świadome sprzeniewierzenie się pojęciu "charakter prawny zaświadczenia"". W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie organowi pierwszej instancji wydania zaświadczenia o posiadanym tytule prawnym Skarżących do części działki nr [...] o wskazanym numerze ewidencyjnym [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymują argumentację ujętą w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga nie jest zasadna. Postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem dotyczyło wydania zaświadczenia, którego treścią miałoby być stwierdzenie, że Skarżącym przysługuje tytuł prawny do części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej projektowaną działkę nr [...] z obrębu [...]. Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 217 do 220). Rozpoczynający ten dział art. 217 stanowi w § 1, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Wydaje się je zaś – stosownie do § 2 tego artykułu - jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie – na co słusznie zwracały uwagę organy - jest czynnością materialnotechniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. Posiadane przez organ informacje nie mogą bowiem być uzupełnione przez stwierdzenie okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej czy też w postępowaniu przed sądem powszechnym. Zaświadczenie nie rozstrzyga wszak żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą zatem w tym postępowaniu być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r. III OSK 364/21, Lex nr 3336636). W sprawie zakończonej kwestionowanym postanowieniem Skarżący nie tyle oczekują potwierdzenia zaświadczeniem ujawnionego już w dostępnych organowi danych stanu prawnego nieruchomości poprzez stwierdzenie, że przynależy im do niej określony tytuł prawny, ale wiążącego ustalenia w ogóle faktu jego istnienia, co w tym przypadku jest okolicznością sporną. Dane z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, czy ewidencji gruntów i budynków nie potwierdzają wszak by faktyczne władanie przez Skarżących nieruchomością przy ul. [...] w [...] oparte było na jakimkolwiek tytule mającym źródło w prawie własności, ograniczonym prawie rzeczowym, czy umowie cywilnoprawnej. Z analizy akt wynika natomiast, że od lat czynią oni starania o jego uzyskanie, czego przejawem było choćby nieskuteczne wystąpienie, wraz z innymi osobami faktycznie zajmującymi nieruchomość, do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia jej własności w drodze zasiedzenia. Próby zaś zawarcia z nimi przez właściciela ([...]) umowy cywilnoprawnej regulującej ich status, nie powiodły się (vide skierowane do Skarżących pisma z-cy Burmistrza [...] z 30 marca 2022 r. nr [...]). Podkreślany z kolei w skardze fakt aprobowania przez właściwe organy prowadzonej na nieruchomości działalności gospodarczej, nie jest okolicznością, która determinowałaby ocenę o przynależnym do tej nieruchomości tytule prawnym przedsiębiorcy. Uznanie z kolei przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z 12 kwietnia 2019 r. I CSK 368/18 , że zajmowanie nieruchomości przez Skarżących (obok innych osób) ma znamiona posiadania zależnego, jest wyprowadzoną przez ów sąd oceną prawną konsekwencji wynikających z wejścia w posiadanie nieruchomości w określonych okolicznościach faktycznych i prawnych oraz podejmowanych przez posiadaczy oraz właściciela działań. Nie jest natomiast potwierdzeniem przynależenia Skarżącym do tej nieruchomości jakiegokolwiek prawa. Niezależnie od powyższego nie sposób nie dostrzec - na co trafnie zwracały uwagę organy - że ciało geodezyjne opisane jako działka ewidencyjna nr [...] w rzeczywistości nie istnieje. Jest to wyłączenie działka projektowana do wydzielenie z nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] z [...]. Podział ten nie został jednak dotychczas zrealizowany. Bez znaczenia dla tej konstatacji pozostaje to, że w niektórych dokumentach (jak np. w sporządzonym na zlecenie Skarżących operacie szacunkowym z [...] grudnia 2021 r.) oznaczana jest w ten sposób część ww. nieruchomości. Powyższe prowadzić musi do wniosku, że żądanie Skarżących dotyczące potwierdzenia przynależnego im do części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], opisywanej jako działka nr [...], tytułu prawnego nie mogło zostać uwzględnione. Odmowa zatem wydania im zaświadczenia o wskazywanej we wniosku treści – o czym orzekł Prezydenta m.st. Warszawy w postanowieniu z 18 października 2023 r. – odpowiada prawu. W konsekwencji nie narusza prawa także utrzymujące to rozstrzygnięcie w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, co czyni skargę niezasadną. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło natomiast na podstawie jej art. 119 pkt 3.