I SA/Wa 634/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2024 r. nr KOA/465/Op/24 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę

Decyzją z 24 stycznia 2024 r. nr KOA/465/Op/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej także jako SKO/organ/kolegium) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z 29 grudnia 2023 r. nr OPS/8121/2107/2023 o odmowie przyznania A. S. (dalej także jako skarżący) pomocy finansowej w formie zasiłków celowych: - na wypominki za rodziców, - na abonament telefoniczny, - na odsetki od debetu i zadłużenia, - na licencje na programy i usługi cyfrowe i komputerowe, - na stomatologa, - na zakup uszczelek w bateriach, - na Internet, - na zakupów suplementów diety, - na zakup obuwia - w miesiącu styczniu 2024 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 901 - zwanej dalej "ustawą"), w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wyjaśnił, że istota pomocy społecznej polega na wspieraniu osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy). Pomoc społeczna jest niewątpliwie instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3). SKO podało, że zgodnie z intencją ustawodawcy, celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej oraz że art. 3 ustawy nie dopuszcza możliwości uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Organ podał jednocześnie, że decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym, które obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń może zostać uznany przez organ za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Organ podał też, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, a jest nim bez wątpienia zasiłek celowy, przysługuje osobom spełniającym kryteria dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy. W tym zakresie organ wyjaśnił, że Pan A. S. w grudniu 2023 r. otrzymał pomoc w formie zasiłków celowych w wysokości 943,31 zł oraz świadczenie w formie zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia w wysokości 600 zł a więc 1 543,31 zł, podczas, gdy średnia wysokość zasiłków celowych przyznawanych przez OPS w G. wynosi 324,93 zł. Za organem I instancji SKO podało, że wypłata zasiłków celowych w szczególnie uzasadnionych przypadkach dotyczy głównie zakupu lekarstw ratujących życie, żywności, obuwia i odzieży adekwatnej do pory roku, opału w sezonie grzewczym, nie zaś potrzeb zgłoszonych przez skarżącego. Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone przez Burmistrza prawidłowo a korzystanie z instytucji zasiłku celowego nie może polegać na żądaniu od organów pomocy społecznej zaspokajania potrzeb w sposób ciągły i we wszelkich sferach życia. W skardze na ww decyzję SKO A. S. zarzucił, że nie posiada ona przekonującego i rzetelnego, zwłaszcza szczegółowego uzasadnienia w oparciu o stan faktyczny, bo organ II instancji nie przeprowadził własnego postępowania administracyjnego i nie skompletował prawdziwego materiału dowodowego. Wg skarżącego decyzja II instancji wykracza poza granice uznania administracyjnego, a w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej i drugiej instancji nie zebrano kompletnego materiału dowodowego, a przy tym "wszyscy są wrogo nastawieni". Wg skarżącego organ nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów z odwołania, nie zacytował w uzasadnieniu przepisów i nie wytłumaczył jak je rozumie w jego sytuacji, i jak je stosuje w sprawie. Zarzucił, że organ zacytował nieaktualne przepisy o zasiłku okresowym, z których wynika, że może on otrzymać maksymalnie tytułem zasiłku okresowego 418 złotych, podczas gdy skarżący otrzymał 600 zł i chce więcej, tj. maksymalnie na ile prawo pozwala. Skarżący zarzucił także, że nie zaproszono go do zapoznania się z aktami sprawy przed organem I instancji oraz organem II instancji, a przy tym organ II instancji nie wyciągnął żadnej nauki z wyroku NSA I OSK 338/22 w związku z wyrokiem WSA w Warszawie: I SA/Wa 2614/20 - dot. KOA/2654/Op/20, jak również z wyroku WSA w Warszawie sygn. I SA/Wa 444/23. Ponadto, że organy przemilczają odpowiednio - istnienie Konstytucji RP, Karty Socjalnej, Europejskich Praw Człowieka, do których to nawiązuje ustawa o pomocy społecznej, jak również do preambuły Konstytucji w kontekście zapewnienia godnego życia obywateli korzystających z pomocy społecznej oraz nie szkodzenia im działaniami lub zaniechaniami działań organów instytucji publicznych. (...) Wreszcie skarżący zarzucił, że w każdej gminie w Polsce obywatel może otrzymać inny wymiar zasiłku, np. najczęstszy rozrzut wymiaru zasiłku na zakup żywności mieści się od 100 zł do 500 złotych na miesiąc, wskazał jednocześnie, że gmina [...] jest najbogatszą gminą na Mazowszu. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu drugiej instancji i zobowiązanie go do wydania nowej decyzji na łączną pulę pieniędzy: zasiłek okresowy 600 zł/m-c plus pomoc społeczną w wymiarze 70% netto najniższego gwarantowanego wynagrodzenia za pracę na podstawie umowy o pracę według stanu prawnego na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, gdyż "tyle potrzebował w październiku 2023 roku do skromnego życia, ale godnego życia, które ma mu zapewnić samorząd terytorialny". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Nadto, organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt l OSK 1464/06, Lex nr 299415; z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt l OSK 624/07, Lex nr 500091; z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1498/10). Wskazując na powyższe Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2024.1283). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Art. 39 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Zasadnie organ przyjął zatem, że samo przyznanie, jak i wysokość ewentualnego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Udzielanie pomocy społecznej jest limitowane posiadanymi przez organy administracji środkami, i oceną potrzeb artykułowanych przez wnioskodawcę. Uznanie administracyjne obejmuje więc prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc społeczną oraz zgłoszonych przez nich potrzeb. Ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami, a obowiązkiem organu w takich przypadkach jest wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności, które miały wpływ na jej podjęcie. Nie powinna budzić jakichkolwiek wątpliwości teza, że organ nie posiada obiektywnych możliwości, aby zaspokoić (zabezpieczyć) wszystkie potrzeby osób ubiegających się o pomoc, jak również w każdym przypadku udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Pozostaje także poza sporem okoliczność, że organ administracji nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest związany przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, jak również przywołanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej. Sądowa kontrola uznania administracyjnego polega na analizie postępowania dowodowego poprzedzającego decyzję i sprawdzeniu realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany, zgodnie z art. 7 kpa rozpoznać sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1981 r. SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na realia niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w ocenie Sądu, organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż skarżący nie pozostaje bez wsparcia finansowego OPS opisując przyznaną mu już uprzednio pomoc. W rozpoznawanej sprawie Sąd doszedł do wniosku, że organy obu instancji poddały należytej ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione była odmowa udzielenia skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego. Nie doszło więc do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Jak wskazano już wyżej, nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznie obligatoryjnego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia i w wysokości zgodnej z oczekiwaniami. Podkreślenia wymaga, iż pomoc społeczna nie może być traktowana, jako stałe źródło dochodu, albowiem celem tej instytucji jest wspieranie osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej a nie zastąpienie innych form dochodu. Ponadto, wg orzecznictwa NSA, "Nie jest rzeczą sądu administracyjnego kontrola dysponowania środkami przez organy pomocy społecznej, w sytuacji, gdy strona nie w pełni jest usatysfakcjonowana wartością przyznanych jej świadczeń. Sąd administracyjny nie ma prawnych instrumentów, by prowadzić społeczno - ekonomiczną analizę sposobu dystrybucji przez organ pomocy społecznej środków, którymi organ ten dysponuje" (vide wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2762/16, LEX nr 2339641). W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego, ani do żadnych innych naruszeń prawa, które skutkowałyby usunięciem z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. Zaskarżona decyzja jest oparta na należytych ustaleniach stanu faktycznego i niewadliwym zastosowaniu instytucji uznania administracyjnego. Stosując tę instytucję organ prawidłowo ocenił zakres niezbędnego wsparcia dla skarżącego w świetle rzetelnie ustalonej jego sytuacji, ale też i w kontekście możliwości finansowych udzielenia pomocy przez gminę. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia kryteria z art. 107 § 3 kpa, a zarzuty sformułowane w skardze w znacznej mierze nie dotyczą objętej kontrolą decyzji SKO. Ponadto, z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji reaguje na różne potrzeby skarżącego. Niewątpliwie sytuacja skarżącego jest trudna, ale skala zidentyfikowanych przez organ potrzeb zmusza organ pomocowy do dostosowywania wysokości świadczeń do faktycznych możliwości ośrodka pomocy społecznej. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).