I SA/Wa 761/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Asesor WSA Marek Maliński (spr.) Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister" lub "Organ"), decyzją z dnia 7 lutego 2024 r. nr DNI.rn.625.198.2023, po rozpatrzeniu odwołania B. K. (dalej: "Wnioskodawca" "Strona" lub "Skarżący") od decyzji Wojewody Małopolskiego (dalej również: "Wojewoda") z dnia 3 listopada 2023 r. nr WS-III.7515.1.20.2021.AM umorzył postępowanie administracyjne o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomości oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] (obecnie podzieloną geodezyjnie na działki nr [...] i [...], obr. [...], gm. S., pow. [...], stanowiące były zespół dworsko-parkowy, stanowiące przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własność E. L. nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13, z późn. zm.; dalej "Dekret"), utrzymał w mocy decyzję organ I instancji. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 5 listopada 2021 r. Skarżący wystąpił do Wojewody Małopolskiego o wydanie decyzji stwierdzającej, że działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...] oraz [...] (obecnie podzieloną geodezyjnie na działki nr [...] i [...]), położone w obrębie [...], gmina S., pow. [...], woj. małopolskie, stanowiące przed dniem 1 września 1939 r. zespół dworsko-parkowy dawnego majątku ziemskiego S., stanowiącego przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własność E. L., nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu. Wnioskodawca wskazał, że jest spadkobiercą testamentowym E. G., wnuczki A. L., męża E. L., byłej właścicielki majątku S.. Wnioskodawca przedłożył zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Krakowie z dnia 25 października 1946 r., znak: L.P.9/Db/28/46, potwierdzające, że parcele wchodzące w skład majętności "S.", objętej Lwh. [...] ks. tab. [...], wpisanej dotychczas na rzecz E. z hr. H. ks. L., zostały na podstawie art 2 ust. 1 pkt e Dekretu przejęte na rzecz Skarbu Państwa na cele reformy rolnej. Wnioskodawca przedłożył również akt notarialny z dnia 11 maja 2020 r. Rep. A nr [...],na mocy którego E. G. oświadczyła, że odwołuje swój poprzedni testament sporządzony w dniu 13 maja 2016 r. i że na wypadek swojej śmierci powołuje do całości spadku B.K. We wniosku Skarżący oświadczył, że złożył do właściwego sądu powszechnego wniosek o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej E. G. Wnioskodawca przedłożył także zaświadczenie Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy w Warszawie I Wydziału Cywilnego z dnia 16 września 2021 r. sygn. akt I Ns 351/16, potwierdzającego, że przed sądem tym, pod ww. sygnaturą toczy się m.in. postępowanie z wniosku A. P., A. W., A. G., B. C., M. G., M. S., M. W., R. S., S. C. de W. F., N. C., F. N., A. W., E. B., T. S., A. P., E. S., E. W., J. S., E. G. S. Ł. S. i C. W. o stwierdzenie nabycia spadku po E. L. Pismem z dnia 6 grudnia 2021 r. Małopolski Urząd Wojewódzki w Krakowie wyjaśnił pełnomocnikowi Wnioskodawcy, że dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku o wydanie w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.; dalej "Rozporządzenie") decyzji stwierdzającej, że określone nieruchomości nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu, niezbędne jest ustalenie, czy konkretne żądanie pochodzi od podmiotu legitymowanego oraz czy dotyczy nieruchomości, które zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu. W ocenie organu I instancji dla ustalenia legitymacji Wnioskodawcy do złożenia ww. żądania konieczne jest wykazanie przez niego, na podstawie takich dokumentów jak prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, że jest następcą prawnym E. L.. Ponadto Małopolski Urząd Wojewódzki wskazał, że dla rozpatrzenia przedmiotowego wniosku niezbędne jest przeprowadzenie postępowań spadkowych po wszystkich zmarłych osobach, którym przysługiwałby przymiot strony w tym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Małopolski Urząd Wojewódzki wskazał termin rozpatrzenia wniosku na 31 grudnia 2022 r., informując jednocześnie, że żadne działania w sprawie nie będą podejmowane do czasu przedłożenia przez Wnioskodawcę odpowiednich dokumentów spadkowych. Pismem z dnia 9 grudnia 2022 r. Małopolski Urząd Wojewódzki wezwał Wnioskodawcę do wykazania, w terminie 7 dni od dnia otrzymania tego pisma, legitymacji procesowej do wystąpienia z wnioskiem o wydanie w trybie § 5 ust. 1 Rozporządzenia decyzji stwierdzającej, że działki wchodzące w skład majątku stanowiącego byłą własność E. L. nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu. Pismem z dnia 21 grudnia 2022 r. Wnioskodawca, wyjaśnił, że przed Sądem Rejonowym dla m. st. Warszawy I Wydziałem Cywilnym toczą się postępowania spadkowe po E. L. oraz po E. G., odpowiednio pod sygn. akt I Ns 264/22 oraz I Ns 636/21, w postępowaniach tych występują liczne trudności opóźniające ich zakończenie, spowodowane dużą liczbą uczestników, z których większość mieszka poza granicami Polski i nie włada językiem polskim. Wnioskodawca wskazał, że termin rozpoznania tych spraw to czerwiec 2023 r. Do ww. pisma Wnioskodawca załączył kopię zaświadczenia Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy I Wydziału Cywilnego z dnia 28 lipca 2022 r. sygn. akt I Ns 264/22 w sprawie wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po E. L. i innych, a także wydruk informacji w sprawie sygn. akt I Ns 636/21. Postanowieniem z dnia 11 lipca 2023 r. nr WS-III.7515.1.20.2021.AM, Wojewoda Małopolski odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku Strony, o wydanie w trybie § 5 ust 1 Rozporządzenia decyzji stwierdzającej, że nieruchomości oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obr. [...] S., gm. S., pow. D., stanowiące były zespół dworsko-parkowy, stanowiące przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własność E. L., nie podpadały pod działanie art 2 ust 1 lit. e Dekretu, z uwagi na okoliczność, że Strona nie wykazała swojego interesu prawnego do wystąpienia z ww. wnioskiem. Po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez Wnioskodawcę - postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2023 r. nr DNI.rn.625.123.2023 - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił ww. postanowienie Wojewody Małopolskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że ponieważ Wojewoda Małopolski prowadził w przedmiotowej sprawie postępowanie wyjaśniające, powinno ono zostać zakończone decyzją, a nie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy - decyzją z dnia 3 listopada 2023 r. nr WS-III.7515.1.20.2021.AM – Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie administracyjne z wniosku Strony o wydanie w trybie § 5 ust. 1 Rozporządzenia decyzji stwierdzającej, że nieruchomości oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obr. [...] S., gm. S., pow. D., stanowiące były zespół dworsko-parkowy, stanowiące przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własność E. L., nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu. Zdaniem organu I instancji Wnioskodawca nie przedłożył stosownych dokumentów, takich jak postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku bądź notarialny akt poświadczenia dziedziczenia, z których wynikałoby, ze wśród spadkobierców E. L. znajduje się także E. G., po której wywodzi on swoje prawo do wystąpienia z wnioskiem w trybie § 5 ust. 1 Rozporządzenia. W wyniku rozpoznania odwołania Strony – decyzją z dnia 7 lutego 2024 r. -Minister utrzymał w mocy decyzję organ I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że decyzja administracyjna, o jakiej mowa w § 5 Rozporządzenia ma charakter deklaratywny, wywiera skutek rzeczowy (w tym sensie, że stwierdza, iż prawo własności przysługiwało przez cały czas pierwotnemu właścicielowi bez konieczności powrotnego przeniesienia tego prawa) i stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu. Następnie Minister stwierdził, że wyłącznie byli właściciele lub ich spadkobiercy są uprawnieni do złożenia wniosku we wskazanym wyżej trybie. Udokumentowanie interesu prawnego jest niewątpliwie – zdaniem Organu - obowiązkiem wnioskodawcy. Nie ulega – zdaniem Ministra - wątpliwości, że w przedmiotowym postępowaniu, w przeciągu ponad dwóch lat jego trwania, Wnioskodawca nie wykazał, że jest następcą prawnym E. L., tj. ostatniej ujawnionej właścicielki objętej wnioskiem nieruchomości ziemskiej. Wojewoda Małopolski kilkukrotnie wzywał Wnioskodawcę do przedstawienia dokumentów spadkowych po E. L., a także E. G. Organ I instancji prawidłowo – zdaniem Ministra - wskazał, że aby zostać uznanym za spadkobiercę, konieczne jest uzyskanie stwierdzenia nabycia spadku albo poświadczenia dziedziczenia. Aby możliwe było merytoryczne rozpatrzenie wniosku z dnia 5 listopada 2021 r. konieczne byłoby w pierwszej kolejności ustalenie, czy Wnioskodawca należy do kręgu spadkobierców E. L., jak również ustalenie pełnego kręgu aktualnych następców prawnych byłej właścicielki majątku S. Organ następnie zaznaczył, że Wojewoda Małopolski w żaden sposób nie przesądzał o tym, czy B.K. jest następcą prawnym E. L., a jedynie wskazał, że Skarżący nie przedstawił odpowiednich dokumentów potwierdzających ten fakt. Odnosząc się do zarzutu Skarżącego, że do czasu ustalenia na podstawie prawomocnych postanowień sądu aktualnych następców prawnych E. L. postępowanie powinno zostać zawieszone na podstawie art 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Organ stwierdził, że wobec niewykazania przez Wnioskodawcę interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem w trybie § 5 ust. 1 Rozporządzenia, organ ma – zdaniem Ministra - możliwość zakończenia wszczętego postępowania wyjaśniającego, wydając decyzję o umorzeniu tego postępowania, co też uczynił. Minister stwierdził końcowo, że wydana przez Wojewodę Małopolskiego decyzja nie stanowi rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, co oznacza, że w przypadku uzyskania przez Wnioskodawcę stosownych dokumentów potwierdzających, że jest następcą prawnym E. L., będzie mógł ponownie złożyć wniosek w trybie § 5 ust. 1 Rozporządzenia. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Ministra z dnia 7 lutego 2024 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 3 listopada 2023 r. oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: • prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na podzieleniu argumentacji organu I instancji i bezzasadnym przyjęciu, że niezakończenie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po ostatnim przedwojennym właścicielu nieruchomości na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie niepodpadania nieruchomości pod reformę rolną przesądza o braku interesu prawnego Skarżącego, podczas gdy prawidłowo Minister winien uznać, że taki interes prawny Skarżący posiada; • naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: o art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, w wyniku niewykazania przez Skarżącego interesu prawnego wynikającego ze spadkobrania po E. L. oraz E. G., a więc uznaniu, że organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie, podczas gdy organ ten powinien był zastosować art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a do czasu zakończenia postępowań spadkowych, w wyniku których ostatecznie potwierdzone zostanie spadkobranie Skarżącego po E. L.; o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a poprzez przyjęcie, iż nie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania przez organ I instancji, podczas gdy prawidłowo organ I instancji, wszcząwszy postępowanie, powinien obligatoryjnie je zawiesić, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego, to jest wydania przez sąd powszechny prawomocnych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po E. L. i E. G. w będących w toku postępowaniach sądowych; o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak zastosowania, polegające na wydaniu postanowienia utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, zamiast postanowienia uchylającego rozstrzygniecie organu I instancji w całości i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia (w skardze przy powołanym zarzucie błędnie określono zaskarżoną decyzję jako postanowienie). W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie były rozstrzygnięcia organów podjęte w sprawie wszczętej wnioskiem Skarżącego z dnia 5 listopada 2021 r. o wydanie decyzji stwierdzającej, że działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...],[...] oraz [...] (obecnie podzieloną geodezyjnie na działki nr [...] i [...]), położone w obrębie [...] S., gmina S., pow. D., woj. małopolskie, stanowiące przed dniem 1 września 1939 r. zespół dworsko-parkowy dawnego majątku ziemskiego S., stanowiącego przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własność E. L., nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu. Organy obu instancji uznały za zasadne umorzyć postępowanie z uwagi na fakt, że Skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego do wystąpienia z ww. wnioskiem. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji Skarżący nie przedłożył stosownych dokumentów, takich jak postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku bądź notarialny akt poświadczenia dziedziczenia, z których wynikałoby, ze wśród spadkobierców E. L. znajduje się także E. G., po której wywodzi on swoje prawo do wystąpienia z wnioskiem w trybie § 5 ust. 1 Rozporządzenia. Podnieść należy że w postępowaniu administracyjnym organ zobowiązany jest do ustalenia, czy z wnioskiem wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z właściwym przepisem prawa materialnego. Konieczność badania interesu prawnego wynika z treści § 5 ust. 1 Rozporządzenia w z zw. art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu oraz art. 61a § 1 k.p.a. Jest to wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli na tym etapie postępowania w sposób oczywisty wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ zobligowany jest na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ powinien wszcząć postępowanie w sprawie i wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, powinien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie zachodzi drugi przypadek. Jak prawidłowo wskazał Organ w zaskarżonej decyzji stroną postępowania prowadzonego w trybie § 5 ust. 1 Rozporządzenia są wyłącznie byli właściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy. Sąd podziela pogląd przedstawiony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2574/16, iż to na stronie składającej wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia, że nieruchomość nie podpadała pod działanie Dekretu ciąży główny obowiązek wykazania, że posiada interes prawny do wszczęcia takiego postępowania. W przedmiotowej sprawie Organ prawidłowo uznał brak interesu prawnego Skarżącego do żądania wydania decyzji stwierdzającej, że działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...],[...] oraz [...] (obecnie podzieloną geodezyjnie na działki nr [...] i [...]), położone w obrębie [...] S., gmina S., pow. D., woj. małopolskie, stanowiące przed dniem 1 września 1939 r. zespół dworsko-parkowy dawnego majątku ziemskiego S., stanowiącego przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własność E. L., nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu. W tym zakresie Skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających, że jest następcą prawnym E. L.. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu, a w konsekwencji także art. 105 § 1 k.p.a. Chybiony jest również zarzut dotyczący konieczności wszczęcia postępowania, a następnie jego zawieszenia do czasu wykazania interesu prawnego Skarżącego, także poprzez przeprowadzenie i zakończenie postępowań spadkowych wykazujących następstwo prawne Skarżącego po E. L.. To Skarżący występując z wnioskiem w trybie § 5 ust. 1 Rozporządzenia w pierwszej kolejności winien wykazać następstwo prawne po właścicielu, które legitymowałoby go do skutecznego zainicjowania wskazanego postępowania. Ponadto, co istotne organ może zawiesić postępowanie, które jest w toku. W niniejszej sprawie organ odmówił wszczęcia postępowania. Wobec tego zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może być skuteczny. W konsekwencji za bezzasadny należy uznać zarzut naruszeni art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Konkludując, w wyniku przeprowadzonej kontroli, Sąd nie stwierdził naruszenia przez Ministra przepisów prawa materialnego, a także uchybień w zakresie stosowania przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na które wskazano w skardze lub których istnienie powinien był dostrzec z urzędu. Ze wskazanych powodów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.