I SA/Wa 882/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala sprzeciw.

Miasto [...] złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. nr [...] uchylającej decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego, do położonej w [...] działki nr [...] z obrębu [...], opisanej w KW nr [...] i przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydent [...], działając na wniosek [...](1) S.A z siedzibą w [...], decyzją z [...] kwietnia 2009 r. nr [...], w oparciu o art. 93 ust. 1, 2, 3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zatwierdził projekt podziału nieruchomości [...] opisanej w KW nr [...], jako działka nr [...] z obrębu [...], o pow. [...] ha, m.in. na działkę drogową nr [...] z obrębu [...]. [...] stycznia 2012 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek [...](1) S.A. o wypłatę, na zasadzie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., odszkodowania za wygaśnięcie, z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego do ww. działki. Z kolei [...] lipca 2012 r. [...](1) S.A sprzedał wierzytelność objętą ww. wnioskiem [...] (2) S.A. z siedzibą w [...]. Warszawie (2) S.A. przejął [...] (3) S.A. w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych. Nazwę firmy zmieniono na [...] (4) S.A. Z kolei pismem z [...] października 2015 r. [...] (4) S.A. poinformował Prezydenta [...] o przelewie wierzytelności [...] (4) S.A. z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie oraz z tytułu deliktu na rzecz [...]. Postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2018 r. Wojewoda [...], działając z urzędu, w trybie art. 26 § 2 i 3 kpa, do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości wyznaczył, jako organ właściwy Starostę [...]. [...] listopada 2018 r., na zlecenie Starosty [...] rzeczoznawca majątkowy W. S. wykonał operat szacunkowy działki nr [...]. Starosta [...] decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...], działając na zasadzie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustalił odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...], stanowiącej drogę publiczną gminną, powstałą w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek jej użytkownika wieczystego, którego projekt zatwierdził Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: [...] z siedzibą w [...],[...] oraz Miasto [...]. [...] zarzucił organowi pierwszej instancji ustalenie i przyznanie Spółce odszkodowania w wysokości nieodpowiadającej wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego działki i to w oparciu o nieaktualny operat szacunkowy. [...] oparł zarzuty odwołania o naruszenie art. 7 oraz art. 77 kpa i zastosowanie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w sytuacji, gdy decyzja nr [...] nie spowodowała wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...]. Z kolei [...] w ramach odwołania zarzuciło Staroście naruszenie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068) poprzez ich błędną wykładnię skutkującą nieprawidłowym przyjęciem, że działka nr [...] została wydzielona pod drogi publiczne gminne i nastąpiło wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości. Ponadto wskazało, że w sprawie doszło do wywłaszczenia Skarbu Państwa przez użytkownika wieczystego, któremu nie wolno było dokonać podziału ze skutkiem określonym w art. 98 ust. 1 bez zgody właściciela, czyli Skarbu Państwa. [...] zarzuciło również naruszenie art. 75 § 1 kpa poprzez odmowę dopuszczenia dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy oraz naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...] i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) – zwanej dalej "ugn" wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej w wysokości odpowiadającej wartości tych praw. Na mocy art. 129 ugn odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przy czym ustalenie wysokości odszkodowania następuje, stosownie do art. 130 ust. 2 ugn, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Organ orzekający o odszkodowaniu na podstawie art. 98 ust 3 ugn winien traktować operat szacunkowy sporządzony na jego potrzeby jako materiał dowodowy o znaczeniu podstawowym. Nie zwalnia to jednak organu z oceny wartość dowodowej operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, jak i metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego, który w tym zakresie nie może działać w sposób dowolny. Organ rozpoznający sprawę ma prawo i obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownym przepisem, ale również, czy jest logiczny i zupełny, czy przyjęte kryteria w okolicznościach danej sprawy są prawidłowo uzasadnione. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający zarówno warunki formalne, jak i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Organ wskazał, że w badanej sprawie operat szacunkowy określający wartość prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na działce nr [...] sporządzony został [...] listopada 2018 r. (z klauzulą potwierdzenia aktualności z [...] sierpnia 2019 r.) przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego W. S. W obowiązującym stanie prawnym wycenę nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na realizację inwestycji drogowej, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową określa ust. 4 § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem". Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do § 36 ust 6 pkt 2 rozporządzenia przepisy art. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przyjętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o którym mowa w art. 98 ust 1 ugn z tym, że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W ocenie Wojewody dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego, w części dotyczącej sposobu ustalenia odszkodowania, budzi zastrzeżenia. Wojewoda wskazał, że w operacie z [...] listopada 2018 r. wartość nieruchomości określono w oparciu o § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w zw. z ust. 4 rozporządzenia, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Wartość rynkową nieruchomości w niniejszym opracowaniu określono w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn podejście porównawcze polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się, ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego, ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. W operacie szacunkowym z [...] listopada 2018 r. rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne w dzielnicy [...] i po rozszerzeniu badania na cały rynek nieruchomości na terenie [...] wykazał jedynie 6 transakcji nieruchomościami drogowymi o dużej rozbieżności cen, co nie pozwoliło na wykonanie porównania. Następnie, do analizy przyjęto ceny działek wywłaszczonych pod drogę krajową - [...], przebiegającą przez [...] w południowej części osiedla [...]. Wartości tych nie przyjęto do obliczeń, ze względu na ograniczenia ustawowe. Ostatecznie do porównań rzeczoznawca majątkowy przyjął [...] transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych w całości lub w części pod zabudowę mieszkaniową o cenach jednostkowych od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Tymczasem stosownie do art. 4 pkt. 16 ugn ilekroć w ustawie mowa jest o nieruchomości podobnej należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Stosownie do ust. 2 tego przepisu, w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %; 2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 ugn, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Odnosząc powołane normy do treści badanego operatu szacunkowego z [...] listopada 2018 r. (z klauzulą potwierdzenia aktualności z [...] sierpnia 2019 r.) organ odwoławczy stwierdził, że brak jest opisu nieruchomości porównawczych przyjętych do obliczeń w zastosowanej metodzie korygowania ceny średniej (Tabela nr [...]), poza krótką charakterystyką obiektów o cenie maksymalnej i cenie minimalnej w próbce. Brak numeracji działek sprawia, że w toku postępowania nie można zweryfikować założenia wyceny, że wszystkie nieruchomości porównawcze ujęte w Tabeli nr [...] (transakcje dotyczące gruntów o przeznaczeniu przeważających wśród terenów przyległych) spełniały wymóg nieruchomości podobnej w rozumieniu art. 4 pkt. 16 ugn. Jako przykład posłużyć mogą dane z Tabeli dotyczące transakcji nr [...], które wskazują na przeznaczenie KDL+ZP+MU, a więc na przeznaczenie mieszane nieruchomości, w części drogowe, a w części pod tereny zieleni publicznej. W tym przypadku jedynie częściowo przeznaczenie nieruchomości przyjętej do porównania jest mieszkaniowe. Zdaniem Wojewody założenie o przyjęciu tej transakcji może być więc niespójne z zapisem na str. [...] (przeznaczenie), gdzie jako tereny przyległe wskazano jednoznacznie "tereny przeznaczone pod zabudowę usługową i wielofunkcyjną, mieszkaniowo - usługową [...], nie zaś tereny o przeznaczeniu mieszanym, w części drogowym. Z zapisów w Tabeli nr [...]wynika natomiast, że tylko transakcje wskazane jako poz. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] dotyczyły nieruchomości o jednolitym przeznaczeniu budowlanym. Pozostałe [...] transakcji (połowa zbioru przyjętego do porównania) miała za przedmiot nieruchomości o mieszanym przeznaczeniu, jedynie w części budowlanym. W ocenie Wojewody kolejnym uchybieniem mającym wpływ na prawidłowość wykonanej wyceny działki nr [...], jest brak opisu ocen cech rynkowych (Tabela na str. [...] operatu), gdyż dotyczy tylko ocen opisanych liczbowo jako [...],[...],[...] w pięciostopniowej skali dla każdej cechy podczas, gdy z treści operatu wynika, że przewidziano także oceny 2 (mierne) oraz 4 (korzystne). Konkretyzując znaczenie powyższego uchybienia dla postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania według wyliczonej w operacie wartości nieruchomości organ odwoławczy podał, że w przypadku tak istotnego atrybutu cenotwórczego, jak lokalizacja opis oceny 3 (przeciętne) dotyczy położenia "w strefie pośredniej" pomiędzy oceną bardzo korzystną (5) a niekorzystną (1) podczas, gdy pod uwagę powinny być wzięte jeszcze oceny 2 i 4. Zatem ustalenia operatu szacunkowego w tym zakresie nie pozwalają na pełną weryfikację przyjętych ocen cech rynkowych, a to z kolei wpływa na ustaloną przez biegłego wartość prawa użytkowania wieczystego. Wiarygodność obliczeń wartości nieruchomości w operacie szacunkowym z [...] listopada 2018 r. w zakresie prawidłowości transakcji przyjętych do porównań podważa też fakt, że powołano się, przy przeliczeniu wartości prawa własności na prawo użytkowania wieczystego, na branżowe badania przeprowadzone przez członków [...] ([...]) z 2003 r. (opublikowane w kwartalniku "Rzeczoznawca Majątkowy", nr 4/2003) w sytuacji, gdy wartość nieruchomości dotyczy stanu rynku o 15 lat późniejszego. Wojewoda zwrócił również uwagę, że w trakcie postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2019 r. operat szacunkowy z [...] listopada 2018 r. stracił aktualność. Tymczasem stosownie do art. 156 ust. 3 ugn operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Dlatego też Wojewoda uznał, że operat szacunkowy określający wartość prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] z obrębu [...], który stanowi podstawową część materiału dowodowego w sprawie określenia wartości odszkodowania, nie mógł być uznany za wiarygodny, gdyż sposób jego sporządzenia narusza szereg przepisów, stanowiących podstawę jego sporządzenia, a mianowicie: § 36 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt. 16 ugn. Operat ten zawiera nieprawidłowy i niepełny opis cech nieruchomości podobnych oraz przyjęcie do porównań nieruchomości niespełniających warunku posiadania przeznaczenia podobnego do przeważającego wśród gruntów przyległych. Zdaniem Wojewody operat szacunkowy narusza również § 29 rozporządzenia poprzez naruszenie dopuszczalnych zasad odpowiedniego przeliczenia wartości prawa własności na prawo użytkowania wieczystego. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że przyjęcie jako wiarygodnego operatu szacunkowego, zawierającego szereg poważnych naruszeń, wpływających na sposób i wysokość ustalonego odszkodowania, narusza art. 75 § 1 oraz at. 7 i art. 77 § 1 kpa. Z uwagi na powyższe uchybienia i braki w ustaleniach organu I instancji oraz w związku z koniecznością zlecenia wykonania prawidłowej wyceny nieruchomości, należało zaskarżoną decyzję z [...] lipca 2019 r. uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. nr [...] Miasto [...] wniosło sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: - art. 138 § 2 w zw. z art. 24 § 1 i 4 i art. 19 kpa poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi pomimo tego, że Starosta [...] nie jest organem właściwym miejscowo do rozpoznania niniejszej sprawy, a Prezydent [...] błędnie został wyłączony od orzekania w tej sprawie; - art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ugn w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068) i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem uzupełnienia materiału dowodowego i ustalenia odszkodowania na podstawie prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego, a w konsekwencji błędne przyjęcie przez Wojewodę [...], że działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną i nastąpiło wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego do tej nieruchomości, za które przysługuje odszkodowanie; - art. 138 § 2 kpa w zw. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 113 ust. 2 ugn poprzez przyznanie [...] odszkodowania od Miasta [...] podczas, gdy rozstrzygnięcie to jest uwarunkowane przyjęciem, że Miasto [...] nabyło własność działki nr [...], a tym samym, że wbrew powołanym przepisom doszło do wywłaszczenia Skarbu Państwa przez użytkownika wieczystego, któremu nie wolno było dokonać podziału ze skutkiem określonym w art. 98 ust. 1 ugn bez zgody Skarbu Państwa; - art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 7,art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa poprzez uchylenie decyzji organu I instancji, z uwagi na wadliwie sporządzony w tym postępowaniu operat szacunkowy w sytuacji, gdy organ I instancji nie wyjaśnił istoty sprawy oraz jej nie rozpoznał zarówno na gruncie prawnym, jak i okoliczności faktycznych, pominął dowody zgłoszone przez Miasto [...] mające istotne znaczenie dla sprawy, pominął zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji i nie odniósł się do nich, dokonał wybiórczej, a nie wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r., jak również poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2019 r. lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw nie jest uzasadniony. Na wstępie należało odnieść się do natury kontroli sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Z art. 64b § 2 i 3, art. 64e, art. 151a § 1 ppsa wynika, że w tego rodzaju sprawie sądowej kontrola ma charakter znacznie węższy, niż w przypadku poszukiwania ochrony sądowej poprzez wniesienie skargi. Trzeba wskazać, że w postępowaniu sądowym wywołanym wniesieniem sprzeciwu bierze udział tylko wnoszący sprzeciw i organ (art. 32 ppsa). Stronami postępowania administracyjnego nie są uczestnicy postępowania, w szczególności wymienieni w art. 33 § 1 ppsa. Wobec tego, że postępowanie sądowe wywołane sprzeciwem dotyczy tylko kontroli zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przesłanek z art. 138 § 2 kpa w postępowaniu tym nie ma zastosowania art. 145 i art. 145a ppsa. W przypadku zasadności skargi sąd administracyjny jest kompetentny jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli stwierdzi naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 25 lutego 2019 sygn. akt I OSK 509/19, z 26 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 270/19 i z 28 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 4304/18 (które dotyczyły także spraw o odszkodowanie toczących się w trybie art. 98 ugn) kontrola w sprawie wywołanej wniesieniem sprzeciwu nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że nie została wydana decyzja ostateczna co do meritum sprawy. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 kpa. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym, niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa. W przeciwnym przypadku naruszyłby art. 134 § 1 ppsa. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Według założenia ustawodawcy sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Natomiast szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Zdaniem NSA art. 64e ppsa, jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 ppsa, w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 ppsa skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ zarówno przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast 64e ppsa wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji w zgodności z art. 138 § 2 kpa. NSA stwierdził, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie. Ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów, wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 kpa, co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji trzeba wskazać, że w niniejszej sprawie zastosowanie miał stan prawny dotyczący kpa, w wersji obowiązującej do 1 czerwca 2017 r. Na mocy art. 16 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Sąd zauważa, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2019 r. z powodu wadliwie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. S. operatu szacunkowego z [...] listopada 2018 r., zaktualizowanego [...] sierpnia 2019 r. Organ odwoławczy wskazał, że w operacie szacunkowym: 1) brak właściwego opisu nieruchomości porównawczych przyjętych do obliczeń (Tabela nr [...], str. [...] operatu), poza krótką charakterystyką nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, w tym brak numerów działek ewidencyjnych, co oznacza, że brak jest możliwości zweryfikowania, czy nieruchomości porównawcze (z Tabeli nr [...] operatu) spełniają cechę podobieństwa z nieruchomością wycenianą (art. 4 pkt 16 ugn) w zakresie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia). Wojewoda [...] zauważył, że transakcje nr [...],[...]-[...] z Tabeli nr [...] operatu mają przeznaczenie mieszane (w tym drogowe), gdy tymczasem tereny przyległe mają przeznaczenie pod zabudowę usługową i wielofunkcyjną, mieszkaniowo-usługową (symbol UM – str. [...] operatu); 2) brak opisu ocen cech rynkowych (Tabela ze str. [...] operatu). Brak podania opisu dla ocen 2 (mierne) i 4 (korzystne), co przede wszystkim ma znaczenie dla najbardziej cenotwórczej cechy "lokalizacja", której została przyznana ocena 2 (która nie została w operacie opisana), co nie pozwala na przyjętą weryfikację przyjętych przez biegłego ocen cech rynkowych i wpływa na wartość prawa użytkowania wieczystego; 3) rzeczoznawca przy przeliczaniu prawa własności nieruchomości na prawo użytkowania wieczystego wadliwie powołał się na branżowe badania przeprowadzone przez członków [...] z 2003 r., gdy wartość nieruchomości przyjęto na [...] listopada 2018 r. (str. [...] operatu). Według Wojewody [...] przyjęta przez biegłego z "góry" relacja cenowa (0,8 – str. 12 i 15 operatu), tj. relacja pomiędzy cenami nieruchomości na rynku właściwym jako przedmiotu prawa własności, a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego była wadliwa, skoro bazowała na danych opublikowanego badania [...] z 2003 r., a nie z 2018 r. (data wyceny). W konsekwencji Wojewoda [...] wskazał, że sporządzony na użytek niniejszej sprawy operat szacunkowy narusza § 36 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 4 rozporządzenia i art. 4 pkt 16 ugn (poprzez nieprawidłowy i niepełny opis nieruchomości podobnych, przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych, ze względu na przeznaczenie nieruchomości przyległych do wycenianej) oraz § 29 rozporządzenia (poprzez naruszenie zasad określania wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego). Zdaniem organu odwoławczego przyjęcie przez organ I instancji jako podstawy do ustalenia odszkodowania operatu szacunkowego zawierającego szereg poważnych naruszeń (mających wpływ na sposób określenia wartości nieruchomości i tym samym na wysokość ustalonego odszkodowania) świadczy również o naruszeniu przez Starostę [...] przepisów prawa procesowego, tj. art. 75 § 1, art. 7, art. 77 § 1 kpa. Wobec tego Wojewoda [...] uznał, że zachodzi konieczność zlecenia wykonania ponownej wyceny nieruchomości i tym samym uzasadnione jest zastosowanie art. 138 § 2 kpa, skoro organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem organu odwoławczego zasada dwuinstancyjności (art. 15 kpa) wyłącza przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. jest zgodna z prawem. Zestawienie ze sobą art. 136 i art. 138 kpa oraz art. 7 ka (zasada działania z uwzględnieniem słusznego interesu strony), art. 8 kpa (zasada pogłębiania zaufania obywatela do organu władzy publicznej, art. 12 § 1 kpa (zasada ekonomiki postępowania) wskazuje, że przesłanki wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Zasadą jest bowiem merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Jeżeli zatem organ odwoławczy stwierdził potrzebę przeprowadzenia w istotnym zakresie postępowania dowodowego z udziałem biegłego rzeczoznawcy majątkowego, to miał obowiązek uchylić wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną i przekazać organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu organ odwoławczy w sposób dostateczny wykazał, że organ I instancji w istotny sposób naruszył przepisy postępowania administracyjnego oraz że nie wyjaśnił sprawy w koniecznym zakresie i brak ten rzeczywiście wpływa na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" oznacza konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego w znacznej części poprzez sporządzenie nowego operatu szacunkowego, co uniemożliwiało rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niewątpliwie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Starosta [...] wydający decyzję odszkodowawczą nie dostrzegł szeregu wadliwości w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę do ustalenia odszkodowania. Trafnie wskazał Wojewoda [...], że rzeczoznawca majątkowy wyłaniając do porównań 12 nieruchomości z rynku lokalnego (dzielnica [...]) nie podał danych wskazujących na cechy tych wszystkich nieruchomości, które pozwoliłyby zweryfikować te nieruchomości jako podobne do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn. Z Tabeli nr [...] operatu wynikają tylko takie cechy nieruchomości porównawczych nr: [...]-[...],[...],[...],[...]-[...] jak: położenie nieruchomości (obręb ewidencyjny) i powierzchnia. Z tym, że powierzchnia nieruchomości nie ma – zdaniem biegłego – charakteru cenotwórczego. Brak danych dotyczących pozostałych, poza położeniem, cech cenotwórczych wskazanych wyżej nieruchomości porównawczych, a wyodrębnionych przez biegłego na str. [...] operatu (sąsiedztwo, zagospodarowanie terenów przyległych, możliwości inwestycyjne, zagospodarowanie, dostęp do infrastruktury technicznej, dostępność komunikacyjna, inne). Sąd zwraca uwagę, że operat szacunkowy musi zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny, w tym wskazanie uwarunkowań dokonanych czynności, przyjętych rozwiązań merytorycznych oraz opis stanu nieruchomości (§ 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia). Jako dowód w postępowaniu administracyjnym podlega on ocenie pod względem zgodności z prawem (art. 75 § 1 zdanie pierwsze kpa) i ocenie pod względem wiarygodności (art. 77 § 1, art. 80 kpa). Cechy nieruchomości porównawczych muszą być znane, ponieważ decydują o podobieństwie nieruchomości (§ 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia). Brak uwidocznienia w operacie szacunkowym danych dotyczących cech cenotwórczych wszystkich nieruchomości porównawczych świadczy o naruszeniu § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt 16 ugn. Nie można się jednak zgodzić z Wojewodą [...], że rzeczoznawca majątkowy miał obowiązek podania w operacie szacunkowym sporządzanym na użytek postępowania administracyjnego numerów działek ewidencyjnych nieruchomości porównawczych. Nie wynika to z przepisów prawa, w szczególności z art. 175 ust. 3 ugn (por. wyrok NSA z 11 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2471/14). Zasadnie wskazał Wojewoda [...], że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym wyodrębnił próbę nieruchomości porównawczych o przeznaczeniu mieszanym, co wynika z pkt [...], ppkt [...], str. [...] operatu (przeznaczenie mieszkaniowo-usługowe w części z drogami publicznymi). Z kolei w Tabeli nr [...], str. [...] operatu biegły jako nieruchomości porównawcze przyjął nie tylko nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-drogowym, czy mieszkaniowo-usługowo-drogowym (transakcje nr: [...],[...],[...]), ale też o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowo-drogowo-zielonym (transakcje nr: [...],[...],[...]). Jednocześnie w operacie (pkt [...] ppkt [...] i [...], str. [...] i [...]) biegły wskazał, że przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, to zabudowa usługowa i wielofunkcyjna, mieszkaniowo-usługowa (symbol UM). Z powyższego wynika, że dobór nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (działki nr [...]) w istotnej części nie spełnia kryterium podobieństwa, o którym mowa w art. 4 pkt 16 ugn w zakresie dotyczącym przeznaczenia nieruchomości. Taki dobór nieruchomości porównawczych mógł mieć wpływ na wynik wyceny. Z opisu cech rynkowych wynikającego z pkt [...], ppkt [...], str. [...] operatu wynika, że w zakresie cechy cenotwórczej "możliwości inwestycyjne" (20 % wpływ na wartość nieruchomości) najmniej korzystnie przedstawiają się działki pod zabudowę ekstensywną, wykorzystywane w części pod drogi i zieleń. Ten wniosek biegłego jest zbieżny z opisem nieruchomości porównawczych o cenie maksymalnej i minimalnej (str. [...] operatu). Ta pierwsza ma przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol MJ). Ta druga ma przeznaczenie mieszane pod zabudowę mieszkaniową i drogi (symbole ME i KD). Trzeba wskazać, że już tylko wyeliminowanie z próby porównawczej (Tabela nr [...]) transakcji nr: [...],[...],[...] dotyczących nieruchomości zawierających m.in. grunt o przeznaczeniu ZP (tereny zielone) uniemożliwia zastosowanie metody korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym, która wymaga przyjęcia do porównań co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Wobec zastosowania do porównań nieruchomości o przeznaczeniu w części odmiennym od przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych i dokonania wyceny w oparciu o te nieruchomości metodą korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym doszło do naruszenia § 36 ust. 4 i 6 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 4 pkt 16 ugn. Zgodzić należało się z organem odwoławczym, że w operacie szacunkowym nie podano uwarunkowań wszystkich przyjętych rozwiązań merytorycznych (§ 55 ust. 2 rozporządzenia) w zakresie opisu ocen cech rynkowych. Z Tabeli nr [...], str. [...] operatu wynika, że nieruchomość wyceniana uzyskała w zakresie przyjętej przez biegłego skali ocen [...]-[...] ocenę 2 w zakresie trzech cech cenotwórczych (położenie, zagospodarowanie, uzbrojenie, dojazd, inne – łącznie 60% wpływ na wartość nieruchomości). Z kolei nieruchomość o cenie maksymalnej uzyskała w zakresie dwóch cech ocenę 4 (otoczenie) i ocenę 2 (możliwość inwestycyjne). Z operatu szacunkowego (str. [...] i Tabeli ze str. [...]) nie wynika opis w zakresie oceny 2 i 4, co uniemożliwia weryfikację operatu szacunkowego w zakresie trafności określenia wartości nieruchomości w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Operat szacunkowy został więc sporządzony z naruszeniem § 55 ust. 2 w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Wadliwość operatu szacunkowego w tym zakresie jest istotna, skoro biegły w pkt [...], str. [...] operatu stwierdził, że cecha stan zagospodarowania, infrastruktura według stanu z 2009 r. jest atrybutem obniżającym wartość nieruchomości wycenianej. Zgodzić należało się z Wojewodą [...], co do tego, że w operacie szacunkowym biegły, stosując § 29 ust. 2 rozporządzenia wadliwie wykorzystał wyniki analiz cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych przeprowadzone przez członków [...] (opisane w artykule Moniki Nowakowskiej, opublikowanym w kwartalniku rzeczoznawca Majątkowy nr 4/2003). Jak bowiem wynika z § 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania (...) określa się przyjmując (...) ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania. Badanie relacji cenowych, o których mowa w § 29 ust. 2 rozporządzenia, z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości na terenie poszczególnych dzielnic [...] sprzed kilkunastu lat narusza wskazane wyżej przepisy prawa. Trzeba bowiem odróżnić datę na którą ustalany jest stan nieruchomości wycenianej determinujący wybór nieruchomości podobnych (dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości - § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia) oraz datę na którą ustalane są ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych (§ 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia) determinujące wartość wycenianej nieruchomości (art. 130 ust. 1 ugn). Nie można pominąć tego, że wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych (art. 151 ust. 1 ugn). Sąd zwraca także uwagę, że – jak podaje rzeczoznawca majątkowy na str. 12 operatu - w analizie z 2003 r. dotyczącej badania relacji, o której mowa w § 29 ust. 2 rozporządzenia przyjęto, jako cechę rynkową, wielkość gruntu, natomiast w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy nie zakwalifikował powierzchni nieruchomości jako cechy rynkowej wpływającej na wartość rynkową nieruchomości. Zatem wnioski z tej analizy (pomijając jej nieaktualność) mogły być niemiarodajne dla niniejszej sprawy. Do tej kwestii nie odniósł się rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym. Nie jest natomiast tak, jak stwierdził [...] w [...] w odwołaniu z [...] sierpnia 2019 r., że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy miał obowiązek szczegółowego uzasadnienia sposobu wyceny wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego w zakresie zastosowania wartości 0,8 jako relacji między ceną prawa użytkowania wieczystego, a ceną prawa własności nieruchomości. Zdanie: "Zastosowanie tego sposobu wyceny wymaga szczegółowego uzasadnienia w operacie szacunkowym" użyte w § 29 rozporządzenia odnosi się do sposobu określenia wartości rynkowej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego przy zastosowaniu współczynnika korygującego (Wk), o którym mowa w ust. 3 tego przepisu. Szczegółowe uzasadnienie tego sposobu wyceny wynika z tego, że rzeczoznawca majątkowy musi wyjaśnić dlaczego w konkretnym przypadku nie zastosował sposobów wyceny wymienionych w ust. 1 lub 2 § 29 rozporządzenia. Zdaniem Sądu w operacie szacunkowym z [...] listopada 2018 r. biegły zastosował § 29 ust. 2 rozporządzenia ustalając wartość wzajemnej relacji cenowej na 0,8. Nie można się też zgodzić z [...] w [...], który w odwołaniu stwierdził, że dla niniejszej sprawy miały znaczenie zmiany uwarunkowań prawnych, które nastąpiły po wejściu w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 139). Sąd zwraca uwagę, że ustawa ta nie ma zastosowania do gruntów tylko przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Ma zastosowanie do gruntów fizycznie zabudowanych budynkami mieszkalnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy (zabudowa konieczna i podstawowa). Tymczasem w niniejszej sprawie przedmiotem wyceny była nieruchomość gruntowa niezabudowana (str. [...] operatu), a biegły analizował rynek lokalny w segmencie nieruchomości inwestycyjnych, niezabudowanych (pkt [...] ppkt [...], str. [...] i [...] operatu). Zasadnie wskazał Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres ten dotyczy sporządzenia nowego operatu szacunkowego, który będzie podstawą do ustalenia odszkodowania (art. 130 ust. 2 ugn). Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności musi nastąpić – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) – na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego i nie było możliwe rozstrzygnięcie w przedmiocie tych zagadnień po raz pierwszy przez organ odwoławczy po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 kpa). Strony postępowania muszą mieć bowiem zapewnione prawo do wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzonego dowodu z opinii o wartości nieruchomości przed organami dwóch instancji (art. 81 kpa). Zdaniem Sądu ilość i zakres wskazanych uchybień w operacie szacunkowym uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Należy mieć na uwadze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje dominujący pogląd, że konieczność wyłączenia biegłego będzie miała miejsce w sytuacji, gdy przyczyną wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu II instancji były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane (merytorycznie) z treścią opinii rzeczoznawcy (biegłego). Wówczas biegły ten nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownie prowadzonym postępowaniu ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii, lecz podlegać wyłączeniu, stosownie do art. 176 ugn w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 kpa (por. wyroki NSA z: 9 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1382/12; 21 października 2015 r. sygn. akt I OSK 2638/14, 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1321/16; z 3 października 2019 r. sygn. akt I OSK 173/18). Wobec tego w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...] winien zlecić sporządzenie opinii o wartości przedmiotowej nieruchomości w formie operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy majątkowemu. Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu Sąd zwraca uwagę, że poruszone przez Miasto [...] kwestie: niewłaściwości miejscowej Starosty [...] do rozpatrzenia sprawy odszkodowawczej, błędnego przyjęcia przez organ odwoławczy, że działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną i że nastąpiło wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego obciążającego tę nieruchomość w warunkach określonych w art. 98 ust. 1 ugn, niezgodnego z prawem wywłaszczenia nieruchomości skarbowej na rzecz Miasta [...] bez zgody Skarbu Państwa, wystąpienia podstaw do zawieszenia postępowania odszkodowawczego, braku uprawnień [...] w [...] do ubiegania się o odszkodowanie w trybie art. 98 ust. 3 ugn – wykraczają poza przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwem od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. Strona sprzeciwiająca się zaskarżonej decyzji pomija to, że zakres kontroli wynikającej z art. 64e i art. 151a § 1 i 2 ppsa dotyczy wyłącznie przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej i prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa. Zaskarżona decyzja została oparta na art. 138 § 2 kpa, z tego powodu, że Starosta [...] wydał decyzję, co do istoty sprawy, w oparciu o wadliwy operat szacunkowy. Przedmiot sprawy sądowej dotyczył zatem tego zagadnienia i podstaw prawnych wiążących się ze stwierdzonymi wadami operatu szacunkowego. Uszło uwadze Miasta [...] to, że [...] w [...] nie ma w niniejszej sprawie przymiotu strony postępowania sądowoadministracyjnego, o której mowa w art. 32 i art. 33 ppsa (art. 64b § 3 ppsa). Wobec tego odniesienie się przez Sąd do wszystkich poruszonych w sprzeciwie zarzutów i argumentów, a następnie sformułowanie przez Sąd I instancji wiążącej oceny prawnej pozbawiłoby [...] w [...] możliwości obrony swych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd zwraca uwagę, że powrót sprawy administracyjnej na etap postępowania pierwszoinstancyjnego powoduje to, że kwestia merytorycznej zasadności wniosku o odszkodowanie pozostaje otwarta. Jeżeli w sprawie odszkodowawczej dojdzie do wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznie kończącej tę sprawę w administracyjnym toku instancji będzie to uprawniało strony do wniesienia skargi. Wówczas to zaktualizuje się możliwość dokonania pełnej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji, w tym oceny zgodności z prawem zagadnień o charakterze materialnoprawnym, które stanowiły podstawę jej wydania. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 64d § 1, art. 64e i art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.