I SA/Wa 997/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 stycznia 2022 r. nr KOC/7437/Zs/21 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 października 2021 r. nr UD-IV-WNI-G.6826.8314.2020.KMI; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. F. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z [...] października 2021 r. nr [...] Prezydent [...] (dalej też jako organ I instancji) odmówił A. F. wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] w trybie art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tej nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1495, dalej jako ustawa). Postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ/kolegium) utrzymało powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia kolegium wskazało, że jak ustalił organ I instancji, według danych ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym nie ma samodzielnych lokali. Według Krajowego Rejestru Sądowego przedmiotowa nieruchomość została wskazana jako siedziba [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Jednocześnie z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że 1 stycznia 2019 r. nieruchomość ta stanowiła miejsce wykonywania działalności gospodarczej pod nazwą "[...]". W posiadaniu organu nie ma dokumentacji świadczącej o tym, aby osoba dysponująca tytułem do nieruchomości dopełniła formalności związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną. W ocenie organów obu instancji zaniechanie obowiązku wystąpienia przez właściciela budynku o wyrażenie zgody na zmianę sposobu użytkowania w myśl przepisów prawa budowlanego nie może przesądzać o tym, że grunt jest zabudowany na cele mieszkaniowe. Zaniechanie obowiązku zmiany sposobu użytkowania w myśl przepisów prawa budowlanego nie może stawiać osób które obowiązku tego nie dopełniły w stosunku do osób które działały zgodnie z przepisami. Nie kwestionując tego, że ustawodawca dopuścił możliwość częściowego wykorzystywania nieruchomości na cele inne niż mieszkalne, kolegium wskazało jednak, że podstawowym celem ustawy jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy mamy do czynienia z rodzajem zawodowego udostępniania nieruchomości spółkom prawa handlowego. W skardze na powyższą decyzję A. F. (dalej jako skarżąca) zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 pkt 1 w zw. z art. 220 § 1 pkt 2a i art. 218 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako kpa)., poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez organ, że brak podstaw do wydania zaświadczenia w sytuacji gdy został złożony wniosek o wydanie zaświadczenia w zakresie urzędowego potwierdzenia stanu prawnego, który wynika wprost z ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczystej, odmowę wydania zaświadczenia w sytuacji gdy jego wydanie było możliwe na podstawie posiadanych przez organ danych oraz przekroczenie przez organ zakresu postępowania o wydanie zaświadczenia i badanie kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania budynku; b. art. 6, 7, 8 § 1 i 12 kpa, poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób wywołujący brak zaufania do organów państwa, wbrew zasadzie szybkości i prostoty postępowania, w sposób nie uwzględniający interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; c. art. 126 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa, poprzez brak wyczerpującego i jasnego uzasadnienia postanowienia. 2. przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że zabudowanymi na cele mieszkaniowe w rozumieniu powyższego przepisu są wyłącznie te grunty, na których posadowione są na budynki kwalifikowanie na dzień 1 stycznia 2019 r. jako budynki mieszkalne i w ten sposób faktycznie wykorzystywane, podczas gdy z powyższych przepisów wynika, że relewantny jest jedynie rodzaj wzniesionego budynku a nie sposób jego wykorzystywania; b. art. 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy, poprzez ich niezastosowanie a w konsekwencji niczym nieuzasadnioną odmowę wydania zaświadczenia, w sytuacji, gdy nie budzi żadnej wątpliwości, że przesłanki do jego wydania zostały spełnione. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi [...], ewentualnie o zobowiązanie organu I instancji do wydania zaświadczenia zgodnego z wnioskiem skarżącego oraz o zasądzenie kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Z kolei w myśl art. 1 ust. 2 ustawy, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, o czym stanowi art. 4 ust. 2 ustawy. Tryb wydawania zaświadczeń określony jest w art. 217-220 kpa. Zgodnie z art. 218 § 1 kpa zaświadczenie ma na celu potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosowanie zaś do art. 218 § 2 kpa, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to ma jedynie charakter pomocniczy, uproszczony i odformalizowany, nie podlega rygorom pełnego postępowania dowodowego. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, ani dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy też zbiorach danych. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie władzy organu, który jedynie potwierdza w ten sposób istnienie określonego obiektywnego stanu (faktycznego, prawnego) na podstawie posiadanych danych. Pojęcie danych znajdujących się w posiadaniu organu należy interpretować ściśle. Nie są to nowe informacje zebrane przez organ w postępowaniu, o którym mowa w art. 218 § 2 kpa ani oceny oparte o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów, ani też, co do zasady, dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 402/21). Wprawdzie ustawa nie wskazuje ewidencji gruntów jako źródła informacji o charakterze obiektu znajdującego się na gruncie, w orzecznictwie oraz piśmiennictwie wskazuje się jednak, że punktem wyjścia dla oceny, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi są zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 793/21 i powołane tam poglądy doktryny). Jak wynika z ewidencji gruntów i budynków, na przedmiotowej nieruchomości posadowiony jest jedynie budynek mieszkalny o powierzchni [...] m2, w którym nie ma wyodrębnionych samodzielnych lokali. Fakt ten potwierdza również treść prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości księgi wieczystej nr [...], według której na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny o pow. [...] m3. Z powyższych danych ewidencyjnych w sposób jednoznaczny wynika zatem, że na objętej wnioskiem nieruchomości znajduje się wyłącznie budynek przeznaczony na cele mieszkalne. W takich okolicznościach nieruchomość ta spełnia warunek opisany w art. 1 ust. 2 ustawy. Nie sposób z faktu wskazania budynku jako miejsca prowadzenia działalności gospodarczej wyprowadzić konkluzji, że zabudowany nim grunt nie podlega działaniu ustawy. Ustawa nie wprowadza tego rodzaju przesłanki negatywnej, zaś fakt że budynek został wskazany jako siedziba spółki z ograniczoną odpowiedzialnością nie niweczy automatycznie jego podstawowej funkcji mieszkalnej. Należy ponownie podkreślić, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie może badać, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania budynku czy ewentualnej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną, bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu w sprawie doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 i 4 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy oraz art 218 § 2 kpa, poprzez niedopuszczalne dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie o wydanie zaświadczenia a następnie wadliwe przyjęcie przez organy, że faktyczny sposób wykorzystywania budynku uzasadnia odmowę wydania zaświadczenia. Z tych względów, na podstawie art 145 § 1a i c orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 ppsa w zw. z art 205 § 2 ppsa. Na koszty sądowe składa się wpis od skargi w kwocie 100 złotych, wynagrodzenie dla pełnomocnika w kwocie 480 złotych oraz 17 złotych opłaty skarbowej. Rozpoznając sprawę ponownie organ rozpatrzy wniosek o wydanie zaświadczenia uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.