I SAB/Ke 6/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.) Asesor WSA Magdalena Stępniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2026 r. sprawy ze skargi W. C. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ostrowcu Świętokrzyskim w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie 1. zobowiązuje Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ostrowcu Świętokrzyskim do wydania decyzji w terminie 1 (jednego) miesiąca od daty zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ostrowcu Świętokrzyskim dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części.

W. C. (skarżący) zarzucił Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie w Ostrowcu Świętokrzyskim (PCPR) we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na bezczynność w rozpatrzeniu wniosku z 22 kwietnia 2025 r. o dofinansowanie (ze środków [...] (P. w ramach programu "[...] [...]") w zakupie sprzętu elektronicznego lub jego elementów oraz oprogramowania. Skarżący wskazał, że 22 kwietnia 2025 r. złożył wniosek o dofinansowanie w zakupie sprzętu elektronicznego lub jego elementów oraz oprogramowania. W odpowiedzi PCPR nie wydał decyzji administracyjnej, a jedynie przesłał pismo informacyjne, z którego wynikała odmowa dofinansowania. Zaskarżonemu działaniu zarzucił: 1/ rażące naruszenie art. 104 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji administracyjnej, mimo rozpoznania indywidualnej sprawy; 2/ naruszenie: art. 7, art. 8, art. 9, art.10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa do: odwołania, kontroli instancyjnej, sądowej kontroli rozstrzygnięcia; 3/ błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - PCPR wykonuje zadanie publiczne finansowane ze środków publicznych, a więc podlega kontroli WSA, niezależnie od formy programu; 4/ naruszenie art. 32 i art. 77 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie wnioskodawców oraz oparcie rozstrzygnięcia na: nieistniejących zaległościach, przedawnionych roszczeniach, umorzonym postępowaniu egzekucyjnym, prawomocnie wykreślonej hipotece. Organ nie może opierać rozstrzygnięcia na nieudowodnionych lub niewymagalnych zobowiązaniach – hipoteki, która już nie istnieje, ani rzekomego długu bez decyzji; 5/ naruszenie standardów UE (art. 41 Karty Praw Podstawowych UE - prawo do dobrej administracji); Wskazał, że w niniejszej sprawie wystąpił rażący charakter bezczynności. Organ: kilkukrotnie rozpoznał sprawę merytorycznie, świadomie odmówił wydania decyzji, uniemożliwił kontrolę instancyjną i sądową. To, w ocenie skarżącego, klasyczna bezczynność kwalifikowana. Do skargi załączył wskazane w niej dokumenty. Skarżący wniósł o: stwierdzenie bezczynności PCPR; zobowiązanie PCPR do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni; stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażący; zasądzenie kosztów postępowania; zobowiązanie organu do przekazania kompletnych akt sprawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor PCPR (organ) wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Wyjaśnił, że w dniu 22 kwietnia 2025 r. W. C. złożył do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O. Ś. (zwany dalej "PCPR") wniosek o dofinansowanie ze środków [...] w ramach programu "[...] [...]" Moduł I - Obszar B: Zadanie 1 -[...]. W toku weryfikacji wniosku o przyznanie dofinansowania ustalono, że skarżący posiada wymagalne zobowiązania wobec Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Przedmiotowy wniosek został rozpatrzony negatywnie, o czym poinformowano skarżącego pismem, znak: [...] z dnia 17 września 2025 r. Wniosek został rozpatrzony negatywnie z uwagi na fakt, że organ będący Realizatorem programu już wcześniej powziął wiedzę, że W. C. posiadał wymagalne zobowiązania względem [...], co wynikało z dokumentacji przedłożonej do wniosku z dnia 1 lutego 2023 r. o dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych w miejscu zamieszkania. W szczególności dotyczyło to informacji uwzględnionych w księdze wieczystej Nr [...] nieruchomości położonej przy ul. [...] w O. Ś. (wpis hipoteki przymusowej na rzecz [...]. W celu weryfikacji przedmiotowych danych zwrócono się do wnioskodawcy o złożenie wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie Realizator programu, pismem z dnia 8 sierpnia 2025 r. zwrócił się do [...] z siedzibą w W. z prośbą o udzielenie pisemnej informacji na temat posiadania przez W. C. wymagalnych zobowiązań wobec [...]. W odpowiedzi [...], pismem z dnia 2 września 2025 r. wyjaśnił, że wobec skarżącego prowadzone jest w trybie cywilnym postępowanie windykacyjne przez komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w O. Ś., wszczęte wnioskiem z dnia 12 stycznia 2015 r. na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w O. Ś. - sygn. akt [...] [...] opatrzonego klauzulą wykonalności. Stan zadłużenia z tego tytułu wynosił [...] zł. Mając na uwadze fakt posiadania przez W. C. wymagalnych zobowiązań wobec [...], Realizator programu podjął decyzję o odmowie przyznania skarżącemu przedmiotowego dofinansowania. Wniosek został rozpatrzony negatywnie, o czym poinformowano skarżącego pismem, znak: [...] z dnia 17 września 2025 r. Dalej organ podał, że skarżący pismem z dnia 21 listopada 2025 r. (data wpływu do PCPR w O. Ś. – 24 listopada 2025 r.) zwrócił się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O. Ś. z wnioskiem o wydanie formalnej decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. W reakcji na powyższe, pismem z dnia 28 listopada 2025 r. poinformowano skarżącego, że Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, którego środki służące rehabilitacji społecznej i zawodowej, adresowane w szczególności do osób niepełnosprawnych, przeznacza się na programy zatwierdzone przez Radę Nadzorczą. Podstawą prawną uruchomienia i realizacji programu "[...] [...]" jest art. 47 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2025 r. poz. 913 z późn. zm.). Wymieniona wyżej ustawa tylko w art. 47 odnosi się do programów zatwierdzonych przez Radę Nadzorczą [...]. Żaden inny przepis ustawy nie odnosi się do programu "[...] [...]" i kwestii realizacji programu nie reguluje bliżej, w szczególności nie przewiduje, aby rozpatrywanie wniosków składanych w ramach programu następowało poprzez wydawanie sformalizowanych aktów administracyjnych. Zdaniem organu wniosek o dofinansowanie ze środków [...] w ramach programu "[...] [...]" stanowi jakby ofertę zawarcia umowy cywilnoprawnej i jego rozpatrzenie nie podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, a pozytywne rozpatrzenie wniosku skutkuje zawarciem umowy pomiędzy Realizatorem (dysponentem środków [...], a Wnioskodawcą. Negatywne rozpatrzenie wniosku skutkuje natomiast wydaniem informacji o nie udzieleniu dofinansowania. Z w/w przepisów ustawy, jako aktu powszechnie obowiązującego nie wynika, aby [...] a tym samym Realizator programu ze środków [...] miał obowiązek rozpatrywania wniosków o pomoc w ramach programu "[...] [...]" w formie decyzji administracyjnej. Zapisy programu "[...] [...]" wskazują, iż w sprawach nieuregulowanych w programie i przez Zarząd [...], dotyczących trybu postępowania i zasad dofinansowania stosuje się odpowiednio przepisy określone w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 roku w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków [...]. Przepisy te natomiast wskazują, iż wnioskodawca winien być poinformowany o sposobie rozpatrzenia wniosku. Organ podkreślił, że z treści w/w rozporządzenia nie wynika, aby wolą ustawodawcy było załatwienie przez wskazane organy wniosku w formie decyzji administracyjnej. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę określenia, iż o wynikach rozpatrzenia wniosku organ informuje wnioskodawcę. Żaden z przepisów przywołanych aktów - ustawy i rozporządzenia, nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia domniemania decyzji administracyjnej jako formy działania organu, czyli Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie jako Realizatora programu "[...] [...]". Organ dodatkowo wskazał, że podstawę udzielenia pomocy w ramach programu "[...] [...]" stanowił akt zatwierdzony przez Radę Nadzorczą, którego w świetle art. 87 Konstytucji RP nie można zaliczyć do aktów prawa. Również i z tego powodu nie można uznać, że Program stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej i że mają do niego zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując organ wyraził przekonanie, że sprawy, zainicjowanej wnioskiem o dofinansowanie w ramach programu przyjętego uchwałą Rady Nadzorczej [...], nie kończy się wydaniem aktu administracyjnego. Stąd prawidłowym było przesłanie do skarżącego pisma, zawierającego informację o sposobie rozpatrzenia złożonego wniosku o dofinansowanie. Pismem z 9 marca 2026 r. (k. 22 akt sądowych) skarżący odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę wskazał, ze organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu jego wniosku, a przedstawiona argumentacja nie uzasadnia niewydania decyzji administracyjnej w sprawie, nie znajduje oparcia ani w materiale dowodowym sprawy, ani w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącego organ ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że wnioskowane dofinansowanie nie spełnia przesłanek programu, nie przeprowadzając rzetelnej analizy rzeczywistych potrzeb wynikających z jego niepełnosprawności. Według strony organ nie odniósł się w sposób merytoryczny do wszystkich przedstawionych okoliczności oraz dokumentów potwierdzających potrzebę przyznania dofinansowania, a uzasadnienie stanowiska organu jest lakoniczne. Dodatkowo w piśmie procesowym skarżący rozszerzył żądanie skargi i wniósł o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to ograniczenie nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. Dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący spełnił ten formalny wymóg wniesienia skargi. Zdaniem sądu jako ponaglenie należy potraktować pismo skarżącego z dnia 21 listopada 2025 r. (data wpływu do PCPR w O. Ś. – 24 listopada 2025 r.), w którym zwrócił się z wnioskiem o wydanie formalnej decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Oprócz opisanego żądania, w piśmie tym skarżący wyraźnie wskazał, że brak rozstrzygnięcia jego sprawy w formie decyzji administracyjnej będzie skutkowało wniesieniem skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić należy, że z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej. Bezczynność organu zawsze będzie się wiązać z naruszeniem prawa - naruszeniem ciążącego na organie administracji publicznej prawnego obowiązku realizacji posiadanej przez niego określonej przepisami kompetencji (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 20, 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Reasumując, przez bezczynność należy rozumieć istniejący obiektywnie stan niewydania decyzji mimo upływu terminu załatwienia sprawy - niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie od tego, czy jest to termin ustawowy, czy wyznaczony przez organ administracji (por. np. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 12/13, to i przywołane w dalszej części uzasadnienia orzeczenia dostępne są w CBOSA na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć należy, że przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. dotyczy organu. Zadania i kompetencje są bowiem przypisane organowi administracji, a nie tym jednostkom organizacyjnym, które faktycznie wykonują te zadania. Urząd jest jednostką organizacyjną nieposiadającą własnych zadań i kompetencji, które mogłyby być realizowane w stosunku do podmiotów pozostających na zewnątrz aparatu administracyjnego. Tym samym bezczynność dotyczyła Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ostrowcu Świętokrzyskim, a nie Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O. Ś.. Z akt sprawy wynika, że skarżący wnioskiem z 22 kwietnia 2025 r. zwrócił się o przyznanie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych – [...]. W następstwie rozpatrzenia tego wniosku, organ pismem z 17 września 2025 r. poinformował go o negatywnym rozpatrzeniu ww. wniosku. Wskazać należy, że podstawę do rozpatrzenia ww. wniosku skarżącego stanowiło rozporządzenie, które zostało wydane na podstawie art. 35a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 913; z późn. zm.; dalej: "ustawa"). Stosownie do § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 926; dalej: "rozporządzenie"), dofinansowanie zadań ze środków Funduszu następuje na pisemny wniosek złożony odpowiednio do powiatowego centrum pomocy rodzinie lub powiatowego urzędu pracy, właściwego dla miejsca zamieszkania - w przypadku osoby niepełnosprawnej. Wniosek osoby niepełnosprawnej o dofinansowanie ze środków Funduszu powinien spełniać wymogi formalne określone w § 11 ust. 1 i 4 rozporządzenia. Właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego w terminie 10 dni od dnia złożenia wniosku informuje podmiot, który złożył wniosek, o występujących we wniosku uchybieniach, które powinny zostać usunięte w terminie 30 dni. Nieusunięcie ich w wyznaczonym terminie powoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia (§ 12 ust. 3 rozporządzenia). Przepis § 12 ust. 3a rozporządzenia stanowi zaś, że właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego rozpatruje wniosek w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. Wniosek o dofinansowanie usług tłumacza języka migowego lub tłumacza-przewodnika rozpatrywany jest niezwłocznie, nie dłużej jednak niż w terminie 7 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. Natomiast z § 12 ust. 3b rozporządzenia wynika, że właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. Z kolei w myśl § 12 ust. 5 rozporządzenia w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku złożonego wraz z dokumentami, o których mowa w § 11 ust. 4 pkt 2 lit. b, właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego wystawia zaświadczenie o wysokości przyznanego dofinansowania zawierające: 1) nieprzekraczalny termin dostarczenia przez wnioskodawcę dokumentów określonych w § 11 ust. 4 pkt 2 lit. a, uwzględniający termin wskazany w ofercie; 2) zobowiązanie jednostki samorządu terytorialnego do przekazania dofinansowania, po spełnieniu warunku, o którym mowa w pkt 1, na konto świadczeniodawcy realizującego zlecenie w ciągu 10 dni od dnia otrzymania dokumentów. Podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (§ 14 ust. 1 rozporządzenia). Z przytoczonych unormowań wynika, że procedowanie w sprawie z wniosku o dofinansowanie ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw jednostki. Nie może więc budzić wątpliwości, że negatywne rozpatrzenie wniosku skutkuje brakiem możliwości zawarcia umowy, o której mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia i brakiem roszczenia w zakresie domagania się rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym. W konsekwencji, mając na uwadze z jednej strony konieczność zagwarantowania wnioskodawcy prawa do sądu, o którym stanowi art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a z drugiej strony - niewskazanie w przepisach ustawy oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy, jaką przybiera informacja, o której mowa w § 12 ust. 3b rozporządzenia, uznać należy, że wspomniana informacja stanowi decyzję administracyjną, ze wszelkimi tego konsekwencjami. Za taką kwalifikacją prawnej formy informacji, o której stanowi § 12 ust. 3b rozporządzenia przemawia również treść art. 66 ustawy, który przewiduje, że w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Powyższa regulacja stanowi podstawę do zastosowania art. 104 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przy zastosowaniu takiej wykładni podstawą do zaskarżenia do sądu administracyjnego jest art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., zaś w administracyjnym toku instancji przysługuje prawo wniesienia odwołania na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. W ślad za stanowiskiem przyjętym w uchwale NSA z 24 maja 2012 r. w sprawie o sygn. akt II GPS 1/12 powtórzyć należy, że w judykaturze oraz w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Przy czym domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją zasady prawa do procesu administracyjnego, które ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy. W obecnych uwarunkowaniach ustrojowych funkcjonowania administracji publicznej domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją "prawa do procesu administracyjnego", wynikającego z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Zauważyć też należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania dofinansowania ze środków [...] jest podejmowane na zasadzie uznania administracyjnego (§ 2 rozporządzenia), co tym bardziej uzasadnia konieczność zagwarantowania wnioskodawcy możliwości wszczęcia skutecznej kontroli sądowej, której przedmiotem powinna być ocena, czy organ w sposób zgodny z prawem skorzystał z przysługującej mu kompetencji, a w szczególności, czy w sposób należyty zbadał wniosek osoby ubiegającej się o świadczenie pod kątem spełnienia przewidzianych prawem przesłanek, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał. Mając na uwadze powyższe rozważania, sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2835/17, zgodnie z którym pomimo tego, że zarówno ustawa, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie, wprost nie wymagają wydania decyzji administracyjnej, to w przypadku odmowy przyznania dofinansowania ze środków [...], taka odmowa powinna mieć formę decyzji administracyjnej (por. również wyroki WSA we Wrocławiu: z 28 czerwca 2018 r., III SA/Wr 68/18, z 5 sierpnia 2022 r., IV SA/Wr 748/21, z 18 kwietnia 2023 r., III SA/Wr 988/21, z 31 sierpnia 2023 r., III SA/Wr 731/22, z 7 listopada 2024 r., III SAB/Wr 22/24, wyrok WSA w Lublinie z 17 marca 2021 r., I SA/Lu 601/20, wyrok WSA w Łodzi z 5 sierpnia 2025 r., I SAB/Łd 5/25, wyrok WSA w Opolu z 18 marca 2026 r., I SAB/Op 77/25 i powołane tam orzecznictwo). Decyzja ta stanowi kwalifikowaną formę aktu administracyjnego z uwagi na to, że jej podejmowanie następuje w prawnie uregulowanym trybie (w postępowaniu administracyjnym). Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Uznając zatem, że negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o dofinansowanie z [...] - [...], powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie pismem z 17 września 2025 r. poinformowano skarżącego o negatywnym rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku. Wskazane pismo nie stanowi decyzji, bowiem nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przez art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W szczególności nie zawiera takich obligatoryjnych elementów pozwalających na zakwalifikowanie go, jako decyzji administracyjnej, jak: podstawy prawnej, uzasadnienia prawnego, pouczenia o środkach zaskarżenia. Pismo zostało podpisane przez Dyrektora PCPR. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem sądu wzorzec kontroli działania organu w kontekście zarzucanej mu bezczynności stanowić winny przywołane wyżej przepisy procesowe dotyczące załatwienia spraw zawarte w k.p.a. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpił okres, który kwalifikować należy jako bezczynność postępowania. Dyrektor PCPR zobowiązany był do wydania decyzji - wyartykułowania swego stanowiska w sposób formalny - czego nie uczynił. Organ działał więc w warunkach bezczynności przekraczającej terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Skoro organ nie załatwił wniosku skarżącego poprzez wydanie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia, to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności, o czym sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wobec braku informacji o wydaniu decyzji w sprawie, należało zobowiązać organ do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie obowiązkiem sądu było określenie, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Ocena ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności, jak i jej powodów. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia z taką sytuacją rażącego naruszenia prawa nie mamy do czynienia, albowiem organ udzielił odpowiedzi na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do skarżącego informacja pisemna jest wystarczająca. Działanie takie nie świadczy jednak, w ocenie sądu, o lekceważeniu ciążących na organie obowiązków, lecz o nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa. Wskazać należy, że rażące naruszenie prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przypomnieć zatem trzeba, że podstawą prawną działania organu był § 12 ust. 3b rozporządzenia, z którego wynika, że właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. Przepis ten nie stanowi o obowiązku załatwienia sprawy w formie decyzji. Organ zastosował ten przepis w zgodzie z jego bezpośrednim rozumieniem. Działanie organu nie było działaniem noszącym cechy wyraźnej sprzeczności z prawem. Interpretacja tego przepisu wymagała sięgnięcia po inne metody wykładni, poza wykładnią językową. Nie bez znaczenia jest również fakt, że w samym orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia analizowanej bezczynności nie jest postrzegana jednolicie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. W celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 16 listopada 2023 r., II SAB/Wr 354/23; WSA w Gdańsku w wyroku z 15 listopada 2023 r., II SAB/Gd 75/23). W niniejszej sprawie organ każdorazowo reagował na aktywność procesową skarżącego. Nie pozostał bierny. Rozpatrzył wniosek. Końcowo wyraził swoje stanowisko, choć nie uczynił tego w przewidzianej prawem formie. Działanie organu nie było również działaniem cechującym się brakiem jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W okolicznościach tej sprawy, sąd uznał, że bezczynność nie stanowiła naruszenia prawa o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Z powyższych względów Sąd, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził w punkcie 2 sentencji wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tych samym powodów sąd nie znalazł także uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. daje sądowi możliwość, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy, wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Sąd powinien przy tym przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią. Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei, suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter kompensacyjny. Ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy uzasadniają konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r., II OSK 2402/21, wyrok WSA w Gdańsku z 3 marca 2022 r., III SAB/Gd 129/21). Zauważyć przy tym należy, że fakt bezczynności (nawet w stopniu rażącym), sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy, wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu (stanowi jego dyskrecjonalne uprawnienie), a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien przy tym zawierać uzasadnienie, w którym skarżący winien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością organu. Aktywność sądu w takiej sytuacji jest uwarunkowana wskazaną argumentacją (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2021 r., II SAB/Gd 105/21, wyrok WSA w Gdańsku z 13 lipca 2022 r., II SAB/Gd 56/22). W złożonej skardze i piśmie procesowym nie przedstawiono takiego uzasadnienia i nie wskazano na ewentualny uszczerbek skarżącego. Nie zasługiwał także na uwzględnienie wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżący nie był zobowiązany do uiszczenia wpisu sądowego od skargi i nie wykazał, by poniósł inne koszty w rozumieniu art. 205 § 1 p.p.s.a. (koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie). W konsekwencji powyższego w punkcie 3 sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd oddalił skargę w pozostałej części. Wskazać również należy, że zobowiązanie organu do przekazania kompletnych akt sprawy wynika wprost z treści art. 54 § 2 zd. 1 p.p.s.a. stanowiącego, że organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Z obowiązku tego organ, w realiach kontrolowanej sprawy, wywiązał się.