I SAB/Wa 103/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o. o. z siedzibą w G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz W. Sp. z o. o. z siedzibą w G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 3 kwietnia 2023 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej jako "Skarżąca" lub "Spółka") złożyła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (zwanego dalej jako "Kolegium" lub "Organ") w sprawie rozpoznania wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest zasadna, w innej niż ustalona, wysokości. Prezydent Miasta [...] pismem z 23 sierpnia 2021 r. wypowiedział wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego dla nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] w obrębie [...] o łącznej powierzchni 6601 metrów kwadratowych. Jednocześnie w treści wyżej wymienionego pisma została ustalona nowa stawka opłaty rocznej, obowiązująca od dnia 1 stycznia 2022 r. Wobec uznania że nowa stawka opłaty rocznej jest niezasadna, Skarżąca złożyła wniosek z 22 września 2021 r. o ustalenie nowej opłaty rocznej w zasadnej, w jej ocenie, wysokości. Przy piśmie z 12 października 2021 r. Prezydent m. [...] przekazał wymieniony wcześniej wniosek do Kolegium. Pismami z 9 listopada 2022 r. oraz 9 marca 2023 r. Skarżąca wniosła ponaglenia, na które nie otrzymała odpowiedzi. Od chwili przekazania wniosku do Organu do dnia wniesienia skargi na bezczynność, Spółka nie otrzymała także jakiegokolwiek pisma dotyczącego rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W tak zaistniałych okolicznościach, Skarżąca wniosła o zobowiązanie Organu do wydania orzeczenia, stwierdzenia że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenia na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 20 000 zł oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania wszczętego skargą na bezczynność. W odpowiedzi na skargę na bezczynność Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podniosło przy tym, że orzeczeniem z 24 kwietnia 2023 r. znak KOX/1934/Po/21 orzekło w przedmiocie wniosku Spółki z 22 września 2021 r. Odnosząc się do zarzutu bezczynności i przedłużonego czasu rozpoznania sprawy, Kolegium podniosło że wpłynął na to stan epidemii w trakcie którego przekazany został wniosek Skarżącej, następnie stan zagrożenia epidemicznego który obowiązywał na terenie kraju, jak również konieczność dokonania szczegółowej analizy materiału dowodowego przy długotrwałej niedyspozycyjności sprawozdawcy sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem postępowania jest bezczynność organu administracji publicznej, zatem przepis ten będzie miał zastosowanie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Dla ustalenia okoliczności w których dopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność organu i poprzedzającego tę skargę prawa do wniesienia ponaglenia, wartym jest przywołanie w tym miejscu przepisów postępowania administracyjnego mających zastosowanie do tak określonego przedmiotu sprawy. W myśl art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 803, przywoływanej dalej jako "k.p.a.") organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. W ścisłym powiązaniu z wyżej wymienioną zasadą postępowania administracyjnego pozostaje art. 35 § 3 k.p.a., który stanowi że w postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, natomiast sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie natomiast z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dla ciążących na organie obowiązków nie ma wpływu okoliczność wystąpienia zwłoki w postępowaniu z przyczyn niezależnych od organu. Jeżeli sprawy w postępowaniu administracyjnym nie załatwiono w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a., ponadto nie poinformowano strony o nowym terminie załatwienia sprawy, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia. Ponaglenie powinno zostać rozpatrzone, przez właściwy organ, w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania (37 § 5 k.p.a.). Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie złożone w trybie określonym art. 37 k.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ. Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Pismem z 9 listopada 2022 r. zatytułowanym jako "pismo wnioskodawcy" Spółka zwróciła się o rozpoznanie sprawy zainicjowanej wnioskiem z 22 września 2021 r. Następnie pismem z 9 marca 2023 r. zatytułowanym jako "ponaglenie" ponownie zwróciła się o jej rozpoznanie. W tym miejscu zaznaczyć należy, że dla uznania pisma za ponaglenie nie jest koniecznym jego oznaczenie w ten sposób, sam fakt że Skarżąca nie zatytułowała pisma jako "ponaglenie" nie może pozbawiać go charakteru ponaglenia. Charakter procesowy pisma należy bowiem odczytywać zgodnie z jego treścią, a nie tytułem. Ponadto ponaglenie to zostało skierowane do właściwego organu. Zatem w niniejszej sprawie taki tryb zaskarżenia przed organem administracji publicznej został przez Skarżącą wyczerpany, a jako ponaglenie w rozumieniu k.p.a., należy uznać tak pismo z 9 listopada 2022 r. jak i pismo z 9 marca 2023 r. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Kolegium do rozpoznania sprawy administracyjnej w przedmiocie wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest zasadna w innej wysokości stało się bezprzedmiotowe. W orzecznictwie podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji zaś wydania przez organ, stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie, sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a więc zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie. Kolegium orzeczeniem z 24 kwietnia 2023 r. znak KOX/1934/Po/21 po rozpoznaniu wniosku ustaliło wysokość opłaty rocznej. Organ załatwił zatem przedmiotową sprawę. Wydanie decyzji z 24 kwietnia 2023 r. wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność postępowania w zakresie zobowiązania Organu do wydania aktu, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W sprawie zaistniały więc przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie. Wobec tego orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Oceniając natomiast, czy powyższa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., wyjaśnić należy że orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite w definiowaniu pojęcia rażącej bezczynności, gdzie wskazuje się że jest to wadliwość w prowadzonym postępowaniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Ma to miejsce w razie braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Należy jednak zaznaczyć że samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Przebieg podejmowanych przez Kolegium czynności w toku postępowania administracyjnego, ocenianego w niniejszym postępowaniu sądowym, w sposób jednoznaczny podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Wobec złożonego przez Spółkę wniosku z 22 września 2021 r., przekazanego do Organu wraz z pismem Prezydenta m. [...] w dniu 13 października 2021 r., nie zostały podjęte jakiekolwiek czynności zmierzające do załatwienia sprawy administracyjnej. Od chwili przekazania sprawy do Kolegium, do chwili wydania decyzji w sprawie, Organ nie podjął jakichkolwiek starań o poinformowanie Spółki o terminie załatwienie sprawy. Nadto, jeżeli w owym czasie dokonywane były przez Organ ustalenia w sprawie, w zakresie szerszym niż wynikający z przekazanego przez Prezydenta m. [...] zebranego w sprawie materiału dowodowego, to nie znalazły potwierdzenia pośród akt administracyjnych sprawy. Takie postępowanie Organu nie zasługuje na aprobatę. Odnosząc się do wskazywanych przez Organ okoliczności, z uwagi na które postępowanie zostało dotknięte bezczynnością, Sąd nie odnalazł wśród nich uzasadnionych podstaw tak rażącego naruszenia przepisów prawa. Po pierwsze ogłoszony stan zagrożenia epidemicznego, a następnie również stan epidemii nie może mieć wpływu na uzasadnienie tak rażącej bezczynności Organu. W Polsce od 14 marca 2020 r. wprowadzono stan zagrożenia epidemicznego, a później od 20 marca 2020 r. stan epidemii. Zgodnie zaś z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych, jak również w sądowych, a w tym sądowoadministracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty podlegał zawieszeniu na ten okres. Przepis ten został wprowadzony do ustawy w dniu 31 marca 2020 r., natomiast został uchylony ustawą z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875). Ponadto stosownie do art. 68 ust. 7 ostatnio wskazanej ustawy, terminy w postępowaniach, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, a więc rozpoczęły swój bieg albo w przypadku terminów, które uległy zawieszeniu biegną dalej od 24 maja 2020 r. Zatem w żaden sposób odnoszą się do okoliczności faktycznych ustalonych w niniejszej sprawie, bowiem jak ustalono, wniosek Spółki z 22 września 2021 r. wpłynął do Kolegium z dniem 13 października 2021 r. Jakkolwiek Sąd wyraża zrozumienie dla utrudnień wynikających z okoliczności towarzyszących nadzwyczajnej sytuacji jaką był stan epidemii, to właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań Organu, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Wobec tak przedstawionych okoliczności zaistniałej bezczynności, Sąd oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., doszedł do przekonania, że bezczynność Kolegium w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Przechodząc natomiast do wniosku Skarżącej o przyznanie od Organu sumy pieniężnej, przywołać należy przepisy mające zastosowanie w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 149 § 2 zdanie drugie p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 tego artykułu, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ten dodatkowy środek może być stosowany szczególnie wówczas, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Zdaniem Sądu, na obecnym etapie postępowania obawa taka już nie zachodzi, ponieważ Organ wydał orzeczenie w sprawie. Sąd uznał zatem, że nakładanie na Kolegium dodatkowych sankcji finansowych byłoby obecnie nieuzasadnione. Skarżąca nie uzasadniła także, jaką konkretnie szkodę lub krzywdę poniosła na skutek niewydania orzeczenia przez Kolegium w terminie. Celem postępowania w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest natomiast ustalenie okoliczności zaistniałej szkody czy krzywdy po stronie Skarżącej – służy temu bowiem odrębne postępowanie – postępowanie cywilne. Wystarczające jest przy tym, zdaniem Sądu uznanie, że Organ dopuścił się bezczynności, która miała charakter rażący. Z powyższych względów Sąd odstąpił od przyznania na rzecz Spółki sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił, orzekając jak punkcie 3 sentencji wyroku. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji orzeczenia. Natomiast w odniesieniu do punktu 3 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie 4 sentencji wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a.