I SAB/Wa 107/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Sawa sędzia WSA Bożena Marciniak asesor WSA Justyna Wtulich - Gruszczyńska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. C., J. P., J. P., E. M., M. M., T. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z 28 grudnia 1948 r. ponowionego 30 listopada 2023 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy [...], nr hip. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz A. C., J. P., J. P., E. M., M. M., T. P. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

A. C., J. P., J. P., M. M., T. P., E. M. pismem z 26 lutego 2024 r. wnieśli skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z 28 grudnia 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości ozn. hip. [...]. Skarżący wnieśli o wyznaczenie Prezydentowi m.st. Warszawy miesięcznego terminu do wydania decyzji oraz o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, wnieśli o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5.000 zł oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej do wysokości 20.000,00 zł na rzecz każdego ze skarżących oraz o oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przypisanych. W uzasadnieniu skargi wskazali, że wnioskiem z 28 grudnia 1948 r. M. P. wniosła o przyznanie prawa własności czasowej do terenu nieruchomości [...] numer hipoteczny [...]. Podali, że decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] listopada 1989 r. po rozpoznaniu wniosku z 28 grudnia 1948 r. odmówiono S. i M. Z. przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości o pow. 18744 m 2. Dodali, że zgodnie z zaświadczeniem Sądu Powiatowego dla [...] w [...] nieruchomość [...] numer hipoteczny [...] zawierała powierzchnię 7 ha 90 arów i 11 metrów kwadratowych. Zatem wniosek dekretowych nie został rozpatrzony w całości. Podkreślili, że postępowanie toczy się ponad 76 lat, a więc nie ulega wątpliwości, iż Prezydent m.st. Warszawy pozostaje obecnie w rażącej bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy oraz prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Skarżący oświadczyli, że w dniu 22 lutego 2024 r. złożyli ponaglenie na bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania, które do dnia wniesienia skargi nie zostało rozpoznane. Podnieśli, że nie ulega wątpliwości, iż Prezydent m.st. Warszawy pozostaje w bezczynności w prowadzeniu postępowania, bowiem do chwili obecnej, pomimo upływu maksymalnych terminów sprawa z wniosku z 28 grudnia 1948 r. M. P. o przyznanie prawa użytkowania czasowego nieruchomości nie została załatwiona. Dodali, że terminy miesięczne i dwumiesięczne wskazane w art. 35 k.p.a. są terminami maksymalnymi. Tym samym, Prezydent m.st. Warszawy wielokrotnie przekroczył maksymalne terminy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżący wskazali, że zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę "wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów". Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 lutego 2024 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2023 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2023 r. wyniosło 7.155,48 zł. Skarżący zaznaczyli, że biorąc pod uwagę powyższe kwoty Sąd może wymierzyć Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w maksymalnej wysokości 71.554,80 zł. Skarżący wnoszą natomiast o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5.000 zł. Skarżący dodali, że maksymalna wysokość sumy pieniężnej, która może zostać przyznana na rzecz każdego z nich to 71.554,80 zł. W niniejszej sprawie, zdaniem Skarżących zasadne jest zasądzenie kwoty wynoszącej po 20.000,00 zł na rzecz każdego ze Skarżących. Kwota ta wynika z faktu, iż przez ponad 76 lat organy administracji publicznej nie rozpoznały wniosku z 28 grudnia 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości ozn. hip. [...]. W ciągu 76 lat zagospodarowaniu uległ nie tylko stan faktyczny nieruchomości, ale również stan prawny. W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy podkreślił, że strony postępowania, aż do zgłoszenia swojego udziału w postępowaniu pismami z 30 listopada 2023 r. i z 8 stycznia 2024 r. nie występowały w postępowaniu i nie były znane organowi. Po zgłoszeniu udziału w postępowaniu przez strony organ podjął czynności mające na celu zakończenie postępowania. W dniu 18 stycznia 2024 r. zlecił sporządzenie opracowania geodezyjnego. Pismami z 16 lutego 2024 r. i 19 lutego 2024 r. wezwał strony postępowania do złożenia do akt sprawy wskazanych dokumentów. W dniu 20 lutego 2024 r. osoba upoważniona przez pełnomocnika stron postępowania dokonała wglądu w akta postępowania, a zatem zapoznała się z treścią ww. wezwań. Prezydent dodał, że postanowieniem z 20 marca 2024 r., nr KOC/1494/Go/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowiło uznać ponaglenie za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935) powoływanej dalej jako: "ppsa" sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Stosownie do treści art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a ppsa sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania ich wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Stosownie do art. 37 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa (bezczynność), lub gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - do organu prowadzącego postępowanie. Wniesiona skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest dopuszczalna, gdyż skarżący dopełnili wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając 22 lutego 2024 r. ponaglenie. Wskazać należy, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). W myśl reguły z art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa). Zgodnie z art. 36 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (por. np. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. Przewlekłość postępowania administracyjnego została natomiast zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. Wynika z niego, że przewlekłe prowadzenie postępowania wystąpi wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Jest to brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy. Przewlekłość postępowania obejmuje takie przypadki prowadzenia postępowania, jak np.: wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, stan zastoju procesowego wynikający z zaniechania lub wadliwości działań organu. Sąd uznał, że skarga A. C., J. P., J. P., M. M., T. P., E. M. na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z 28 grudnia 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], nr hip. [...], ponowionego pismem z 30 listopada 2023 r. zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy wniosek z 28 grudnia 1948 r. został rozpoznany w części decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] listopada 1989 r., nr [...], którą odmówiono S. i M. Z. oddania w użytkowanie części gruntu ozn. hip. [...] - części o powierzchni 18744 m 2, położonego przy ul. [...] w [...]. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Powiatowego dla [...] w [...] nieruchomość [...] numer hipoteczny [...] zawierała powierzchnię 7 ha 90 arów i 11 metrów, a zatem wniosek dekretowy nie został rozpatrzony w całości. Wniosek dekretowy został ponowiony przez skarżących pismem z 30 listopada 2023 r. Zaznaczyć należy, że skarżący aż do dnia zgłoszenia swojego udziału w postępowaniu pismami z 30 listopada 2023 r. (data wpływu do organu 27 grudnia 2023 r.) oraz z 8 stycznia 2024 r. (data wpływu do organu 15 stycznia 2024 r.) nie występowali w postępowaniu i nie byli znani organowi. Zatem jednomiesięczny termin do rozpoznania wniosku skarżących z 30 listopada 2023 r. upływał z dniem 27 stycznia 2024 r., a w przypadku uznania sprawy za szczególnie skomplikowaną z dniem 27 lutego 2024 r. Przed upływem tych terminów organ powinien załatwić sprawę albo zgodnie z art. 36 § 1 kpa powiadomić stronę o nowym terminie jej załatwienia, z podaniem przyczyn zwłoki oraz z pouczeniem o prawie wniesienia ponaglenia. Tymczasem, do daty orzekania organ nie zakończył postępowania i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Z tego względu, Sąd zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z 28 grudnia 1948 r. ponowionego 30 listopada 2023 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], nr hip. [...] w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, terminem, w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, jest termin 3 miesięcy od daty zwrotu do organu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Zaznaczyć należy, że w dniu 18 stycznia 2024 r. organ zlecił sporządzenie opracowania geodezyjnego i jak wynika z akt sprawy nie zostało ono jeszcze sporządzone. Sąd uznał, że organ przewlekle prowadził postępowanie oraz pozostaje w bezczynności. Na początku organ podejmował czynności w dużym odstępie czasu nie koncentrując ich, działał opieszale i niesprawnie. Dopiero na skutek ponowienia wniosku pismem z 30 listopada 2023 r. organ podjął czynności mające na celu zakończenie postępowania, jednak do dnia orzekania nie wydał decyzji w sprawie. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy wniosek z 28 grudnia 1948 r. został rozpoznany w części decyzją z 27 listopada 1989 r., a od czasu ponowienia wniosku organ podejmował czynności zmierzające do jego rozpoznania. W dniu 18 stycznia 2024 r. Prezydent m.st. Warszawy zlecił sporządzenie opracowania geodezyjnego, a pismami z 16 lutego 2024 r. i z 19 lutego 2024 r. wezwał strony postępowania do złożenia do akt sprawy wskazanych w tych pismach dokumentów. Pismem z 19 lutego 2024 r. organ zwrócił się do Biura Spraw Dekretowych Urzędu [...] o przesłanie akt własnościowych dotyczących nieruchomości położonej przy ul. [...] [...] i [...] w [...]. Akta własnościowe dotyczące nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] zostały przekazane do organu w dniu 26 lutego 2024 r. Przy piśmie z 13 marca 2024 r. Skarżący złożyli do akt sprawy dokumenty do nadesłania których zostali wezwani przez organ. Stwierdzić zatem należy, że zwłoka w załatwieniu sprawy nie wynika z lekceważenia praw stron domagających się czynności organu, ale z konieczności skompletowania dokumentacji i akt sprawy. Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność i przewlekłość postępowania jako nierażącą, Sąd oddalił skargę w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej - uznając te żądania za nieuzasadnione. Zgodnie z art. 149 § 2 ppsa sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny lub o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Wskazać trzeba, że grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym. Środek ten powinien być stosowany w sytuacjach, gdy istnieje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nie będzie respektował obowiązków wynikających z kpa i nadal pozostawał w bezczynności. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, gdyż pomimo zwłoki i opieszałych działań organ po ponowieniu wniosku przez skarżących organ podjął czynności mające na celu zakończenie sprawy. Z przyczyn wyżej podanych Sąd w tej części skargę oddalił (pkt 3 sentencji wyroku). Sąd uznał, że brak jest podstaw do przyznania skarżącym sumy pieniężnej. Podnieść należy, że suma pieniężna powinna być przyznawana, kiedy istnieje uzasadniona obawa, że bez zastosowania tej sankcji organ sprawy nie załatwi. Suma poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 ppsa oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić trzeba, że przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma niejako zrekompensować stratę, jaką poniosła na skutek bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym strona powinna nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością i przewlekłością postępowania. Z treści skargi, nie wynika, aby skarżący doznali w związku z bezczynnością i przewlekłością postępowania krzywdy lub szkody którą należałoby zrekompensować. Z wyżej wskazanych przyczyn Sąd w tej części skargę oddalił (pkt 3 sentencji wyroku). Mając na uwadze wszystkie wyżej podane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa (pkt 1 sentencji ), art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ppsa (pkt 2 sentencji) i art. 151 ppsa (pkt 3 sentencji). W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.