I SAB/Wa 2/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi E.K. na przewlekłość Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] 1. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 2 września 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezydenta [...] do wydania aktu; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz E. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 24 listopada 2023 r. E. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. jako "[...] ". Skarżąca wniosła o: 1/ stwierdzenie, że Prezydent m. st. Warszawy dopuścił się rażącej przewlekłości postępowania w sprawie z wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, nie rozstrzygając sprawy pomimo postanowienia SKO w Warszawie zobowiązującego do załatwienia sprawy w terminie do dnia 15.08.2019 r., 2/ zobowiązanie Prezydenta do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia wyroku, 3/ zasądzenie o zasądzenie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz E. K. kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nabyła prawa i roszczenia do przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. od Z. Z. (akt notarialny z dnia 5.03.2003 r. Rep. [...] ). W dniu 21.09.2010 r. wystąpiła do Prezydenta m. st. Warszawy o "podjęcie działań w celu regulacji prawnej nieruchomości". Wobec bezczynności organu, pismem z dnia 10.01.2019 r. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z zażaleniem na niewydanie decyzji w terminie określonym w art. 35 kpa., co spowodowało wydanie przez Kolegium postanowienia nr KOC/760/Go/19 z dnia 20.02.2019 r. zobowiązującego organ do załatwienia sprawy w terminie najpóźniej do 15.08.2019 r. Pomimo złożenia przez wnioskodawczynię dokumentów niezbędnych do wydania decyzji w sprawie o przyznanie prawa własności czasowej (tj. użytkowania wieczystego), jak również pomimo postanowienia SKO w Warszawie z dnia 20.02.2019 r. zobowiązującego organ administracji pierwszej instancji do załatwienia sprawy najpóźniej do dnia 15.08.2019 r. - do dnia wniesienia skargi nie została wydana decyzja rozstrzygająca sprawę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podniósł, że pismem złożonym dnia 2.09.1948 r. Z. S. i L. S., wnieśli o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] , ozn. jako dz. [...] z bloku [...] pochodząca z nieruchomości hipotecznej [...] - nr rej. hip. [...] . Wniosek ten nie został do dnia dzisiejszego rozpatrzony. Po analizie zebranego materiału dowodowego i weryfikacji następstwa prawnego organ pozyskał informacje o śmierci Z. S. z domu L. oraz jej córki E. S. (zmarłej dnia 04.08.2001 r.), brak jednak danych na temat spadkobierców w/w osób. W związku z powyższym stosownie do art. 97 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego organ postanowieniem nr [...] z dnia 28.12.2023 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie uwzględnienia wniosku z dnia 2.09.1948 r. w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości do czasu dostarczenia oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem prawomocnych postanowień o nabyciu spadku (lub aktów poświadczenia dziedziczenia) po zmarłej Z. z domu L. S. oraz zmarłej E. S. , ewentualnie po spadkobiercach wyżej wskazanych osób. W piśmie z dnia 4 maja 2024 r. organ podniósł, że w świetle uchwały NSA z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OPS 1/23 skarżącej nie przysługuje legitymacja do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775), dalej jako k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi zatem wówczas, gdy organ, nie pozostając jednocześnie w formalnej bezczynności (nie naruszył terminów załatwienia sprawy), prowadzi postępowanie ponad niezbędny czas do jej załatwienia (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości postępowania), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1039/17; z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 772/17; z 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 3750/17 i z 13 lutego 2018 r. sygn. akt I FSK 809/16; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 28 grudnia 2023 r. zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Zawieszenie postępowania powoduje, iż brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych przepisami k.p.a. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego - po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. W aktach sprawy brak jest również postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Dlatego też postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe i w tym zakresie podlega ono umorzeniu. Wskazać należy, że wprawdzie skarżąca w skardze zaznaczyła, że zarzuca przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy polegające na braku załatwienia sprawy z jej wniosku z 21 września 2010 r. o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, co do której nabyła prawa i roszczenia w 2003 r. Nie można jednak w rozpoznawanej sprawie pominąć faktu, że postępowanie o rozpatrzenie wniosku dekretowego zostało zainicjowane wnioskiem Z. S. i L. S. z 2 września 1948 r. Dlatego też Sąd dokonał oceny całego postępowania od września 1948 r., nie jedynie od momentu złożenia wniosku przez skarżącą we września 2010 r. Należy podkreślić, że w sprawie ze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ Sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie należało uznać, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, bowiem do dnia wyrokowania nie rozpatrzył wniosku z września 1948 r. i skarżącej z 21 września 2010 r. o przyznanie prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego) za grunt przedmiotowej nieruchomości. Natomiast oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać bowiem należy, że od złożenia wniosku we wrześniu 1948 r., pomimo jego ponowienia we wrześniu 2010 r. do dnia wyrokowania upłynęło ponad 70 lat i jest to niewątpliwie wystarczający termin do zakończenia postępowania w sprawie. Organ bez wątpienia miał dostateczną ilość czasu do wydania merytorycznej decyzji kończącej postępowanie. Podkreślenia wymaga, że nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa jest sytuacja, w której – mimo upływu ponad 70 lat od złożenia pierwszego wniosku postępowanie w tym przedmiocie nadal jest w toku i nie zostało zakończone poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Dodatkowo z analizy akt sprawy wynika, iż organ rażąco naruszył art. 36 k.p.a., albowiem ani razu w toku prowadzonego przez ponad 70 lat postępowania nie zawiadomił stron o niezałatwieniu sprawy w terminie. Podczas gdy w świetle powołanego art. 36 k.p.a. na organie ciąży obowiązek zawiadamia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie wraz z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Powyższej oceny nie mogą zmienić podejmowane przez organ w ostatnich pięciu latach przed zawieszeniem postępowania czynności mające na celu zgromadzenie materiału dokumentacyjnego i ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania. Wskazać bowiem należy, że od złożenia w dniu 2 września 1948 r. wniosku wszczynającego postępowanie organ nie podejmował żadnych czynności merytorycznych. Organu nie zmobilizowało także do podjęcia merytorycznych czynności złożenie w międzyczasie, tj. w dniu 21 września 2010 r., kolejnego wniosku przez skarżącą. Pierwszą czynność jaką podjął organ było skierowanie do skarżącej pisma z 28 stycznia 2019 r. wzywającego do złożenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia praw do spadku po J. Z. i G. Z. , a następnie zawieszenie postępowania po miesiącu od daty złożenia skargi przez skarżącą. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie - w ocenie Sądu - miało miejsce. Nierozpoznanie przez organ wniosku w terminie określonym w k.p.a., a także sposób działania organu w sprawie, niewątpliwie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Odnosząc się do uchwały składu 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OPS 1/23, w której stwierdzono, że stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu, należy podnieść, że w niniejszym postępowaniu ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania uchwała ta nie może znaleźć zastosowania poprzez oddalenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania z uwagi na to, że skarżącej jako nabywcy roszczeń, która podtrzymała wniosek dekretowy złożony przez przeddekretowych właścicieli przysługuje uprawnienie do uzyskania rozstrzygnięcia w przedmiocie jej uprawnień w formie decyzji administracyjnej, nawet negatywnej. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt 4 sentencji wyroku.