I SAB/Wr 184/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Kieres Asesor WSA Tomasz Trybuszewski po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

1. Postępowanie przed organem administracji. 1.1. M. C.– obywatel K. (dalej Strona/Skarżący) złożył w dniu 19 lutego 2025 r. do Wojewody Dolnośląskiego (dalej Wojewoda/organ) wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi dokumentami. 1.2. Strona w dniu 13 grudnia 2025 r. wniosła ponaglenie w przedmiocie wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem z dnia 14 listopada 2025 r. wskazując, że wydanie zaświadczenia nie jest objęte normą z art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego Państwa (Dz. U. z 2025 r., poz. 337 ze zm.; dalej ustawa specjalna). 1.3. Wojewoda pismem z dnia 24 marca 2026 r. wezwał Stronę do uzupełnienia braków wniosku oraz osobistego stawiennictwa w dniu 28 kwietnia 2026 r. Ponadto poinformowano o wydaniu decyzji w terminie 60 dni, wskazując na treść art. 100d ustawy specjalnej. 1.4. Strona stawiła się w dniu 28 kwietnia 2026 r. i przedłożyła stosowne dokumenty. 1.5. Pismem z dnia 20 kwietnia 2026 r. Wojewoda zawiadomił Stronę o pozostawieniu bez rozpoznania ponaglenia z dnia 12 grudnia 2025 r. na bezczynność organu w przedmiocie wydania zaświadczenia o złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Podkreślono, że art. 100d ustawy specjalnej ma zastosowanie do każdego cudzoziemca a bieg terminu na załatwienie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczął się i zaistniała w sprawie przesłanka z art. 37 § 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej KPA), tj. ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu do rozpatrzenia wniosku Strony. 2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. 2.1. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesiono skargę na podstawie art. 50 ust. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 PPSA na bezczynność Wojewody polegającą na nierozpoznaniu wniosku z dnia 14 listopada 2025 r. o wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez Skarżącego. Wniesiono o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Skarżącego; przyznanie Skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 500 zł; zasądzenie od organu zwrotu kosztów postepowania. W uzasadnieniu skargi odwołano się do treści art. 63 § 4 KPA, jak i art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Uzyskanie wnioskowanego zaświadczenia ma dla cudzoziemca ogromne znaczenie, albowiem bez niego nie jest w stanie wykazać, ze złożył w terminie wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy wraz z wymaganymi załącznikami, a zatem jego pobyt w Polsce może być uznawany za legalny. Brak zaświadczenia powoduje, że cudzoziemiec napotyka spore trudności w codziennym funkcjonowaniu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Cudzoziemcy nieposiadający zaświadczenia potwierdzającego fakt złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wzbudzają nieufność wśród pracodawców i właścicieli lokali mieszkalnych. 2.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na wyłączenie właściwości sadu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 PPSA. Wniesiono ewentualnie o jej oddalenie odwołując się do treści art. 100d ustawy specjalnej. 2.3. Na wezwanie Sądu pełnomocnik Skarżącego przedłożył wniosek o wydanie zaświadczenia. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: 3.1. Skarga jest zasadna. 3.2. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej PPSA) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 PPSA, sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. 3.3. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że skarga na bezczynność w sprawie wydania zaświadczenia jest dopuszczalna. Bezczynność zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 KPA jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 KPA lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Innymi słowy, organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 KPA. W takiej sytuacji, po wniesieniu ponaglenia, strona postępowania administracyjnego może wnieść skargę na bezczynność (por. art. 3 § 2 pkt 8 i 9 PPSA). Przyjmuje się, że bezczynność w wydawaniu zaświadczenia podlega kontroli sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 PPSA (por. T. Brzezicki, P. Brzozowski, Skarga na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, Casus 2011/3, s. 18). Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 KPA, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Co istotne, w myśl art. 217 § 3 KPA, zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 § 1 KPA przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 KPA, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych o które wnosi wnioskodawca. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych danych. Nie jest ono aktem woli organu, lecz jedynie aktem wiedzy. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie stanowi więc realizacji kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa (por.m.in. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 217). Wydając zaświadczenie, organ nie może więc działać z urzędu i wydać zaświadczenia potwierdzającego niewnioskowane okoliczności (por.m.in. Z.R.Kmiecik, Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, Lublin 2002, s. 22; także np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt III SA/Wa 3726/17; wyrok NSA z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 728/21). W przypadku braku możliwości wydania zaświadczenia o żądanej przez stronę treści, organ powinien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, zgodnie z art. 219 KPA. Wobec tego, przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego postępowanie w sprawie o wydanie zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana; 2) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści; 3) przez odmowę wydania zaświadczenia (por. M. Jaśkowska (w:) M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 219). Jak wynika z powyższych przepisów, po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia strona powinna uzyskać w ustawowym terminie zaświadczenie o żądanej treści, postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia lub postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. 3.4. Brak jest również podstaw do zastosowania w tego rodzaju sprawach art. 100c ustawy specjalnej, w tym art. 100c ust. 4 tej ustawy (zob. wyroki NSA z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 784/23 i sygn. akt II OSK 785/23, CBOSA). Po pierwsze, zakres przedmiotowy art. 100c ustawy specjalnej został jednoznacznie określony w ust. 1 tego przepisu. Otóż w przepisie tym odwołano się do określonych spraw administracyjnych z zakresu prawa cudzoziemców, które kończą się wydaniem decyzji administracyjnej. Tymczasem postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest postępowaniem odrębnym od postępowania jurysdykcyjnego, kończącego się wydaniem decyzji (zob. art. 1 pkt 1 i 4 KPA). Po drugie, art. 100c ustawy specjalnej ma charakter przepisu wyjątkowego, istotnie ograniczającego prawa strony związane ze zwalczaniem bezczynności lub przewlekłości organu (por. np. wyrok NSA z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2342/22, CBOSA). Jako przepis wyjątkowy, ingerujący w chronione konstytucyjnie prawa jednostki, w tym prawo do dobrej administracji (art. 2 Konstytucji RP) oraz prawo do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 oraz art. 184 Konstytucji RP), art. 100c ustawy specjalnej nie może być wykładany w sposób rozszerzający (exceptiones non sunt extendendae). Z tych samych powodów nie ma podstaw do zastosowania w sprawie art. 100d ustawy specjalnej. 3.5. Należy tym samym uznać, że skarga jest uzasadniona, gdyż – na dzień jej wniesienia – Wojewoda pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku Skarżącego z dnia 14 listopada 2025 r. Termin na załatwienie sprawy – zgodnie z art. 217 § 3 KPA – upływał z dniem 21 listopada 2025 r. Pismo pozostawiono jednak bez reakcji organu. Wobec tego, pismem z dnia 12 grudnia 2025 r. Skarżący złożył ponaglenie, a następnie pismem z dnia 21 lutego 2026 r. skargę na bezczynność organu. 3.6. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 PPSA stwierdził bezczynność organu, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. 3.7. Na podstawie art. 149 § 1a PPSA Sąd stwierdził, że wskazana bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – pkt II sentencji wyroku. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji przewlekłości uznaniu sądu orzekającego, a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności znaczącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej oraz zbyt długiego okresu prowadzenia sprawy nie mającego uzasadnienia w stopniu jej skomplikowania i konieczności prowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego. Powyższa sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wojewoda jest organem administracji publicznej i w myśl art. 6 KPA. zobowiązany jest do działania na podstawie i w granicach prawa. Organ nie respektował przywołanych przepisów ustawy specjalnej, z których wprost wynika, że wydanie zaświadczenia nie mieści się w zakresie tego przepisu. 3.8. Wobec braku informacji na temat zakończenia postępowania, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 PPSA - mając na względzie charakter sprawy oraz ustawowo określony termin jej załatwienia zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 7 dni, o czym orzekł w pkt III sentencji wyroku. 3.9. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 PPSA) Sąd na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 151 PPSA oddalił wniosek strony o przyznanie sumy pieniężnej – pkt IV sentencji wyroku. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej, przy czym dotyczy to szczególnie drastycznych przypadków (wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16, CBOSA). Stwierdzenie bezczynności organu i to w sposób rażący w niniejszej sprawie stanowiło wystarczający środek dyscyplinujący, a tym samym nie zachodziła potrzeba zastosowania innych instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 PPSA. 3.10. O kosztach orzeczono, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 PPSA (pkt V sentencji wyroku). Zważywszy na okoliczność, że skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, na koszty składa się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). 3.11. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie do art. 119 pkt 4 PPSA.