II GPP 11/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi Z.W.K. na przewlekłość postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt II GSK 1247/19 w sprawie ze skargi kasacyjnej W.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 150/19 w sprawie ze skargi Z.W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 6 grudnia 2018 r. nr SKO.4107.8.2018 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić skargę.

W piśmie z 24 czerwca 2022 r. Z.W.K. (dalej "skarżący") złożył skargę na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki w sprawie ze skargi kasacyjnej W.F., zarejestrowanej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt II GSK 1247/19, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 150/19, uwzględniającego skargę Z.W.K. i uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z 6 grudnia 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że w postępowaniu przed NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 1247/19, doszło do naruszenia prawa skarżącego do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, przyznanie skarżącemu od Skarbu Państwa sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł, nakazanie zwrotu skarżącemu opłaty sądowej i kosztów zastępstwa procesowego, w tym kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Wyjaśnił, że od dnia wpłynięcia skargi kasacyjnej do NSA minęły prawie trzy lata (33 miesiące od dnia wniesienia skargi kasacyjnej), a sprawa jest na wstępnym etapie postępowania (nadano jej sygnaturę i wprowadzono ją do systemu teleinformatycznego). Zdaniem skarżącego, brak podejmowania przez NSA dalszych czynności w sprawie jest zdecydowanie nieadekwatny do rodzaju czynności i charakteru skomplikowania sprawy na tym etapie postępowania. Skarżący zwrócił uwagę, że od wydania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Żarki o zezwoleniu W.F. na sprzedaż napojów alkoholowych minęły ok. 52 miesiące. Stwierdził ponadto, że niedługo upłynie czas, na jaki zostało udzielone W.F. zezwolenie, przez co rozpatrzenie skargi kasacyjnej będzie bezprzedmiotowe, co spowoduje całkowite naruszenie prawa skarżącego. W ocenie skarżącego, opóźnienie w podjęciu przez NSA czynności stanowi dla niego istotną dolegliwość, ponieważ pomimo wydania wyroku przez WSA skarżący nie ma możliwości wyegzekwowania swoich praw. Korzystanie z nieruchomości, w której sprzedawany jest alkohol na podstawie zezwolenia niezgodnego z prawem, powoduje dla skarżącego szereg niedogodności, tj. zwiększona częstotliwość awantur czy zwiększone hałasy w postaci krzyków i śpiewów, hałas związany z dostawami towaru w opakowaniach szklanych. Tym też skarżący uzasadnił przyznanie ww. sumy pieniężnej. Sprawa o sygn. akt II GPP 11/22 została wyznaczona na posiedzenie niejawne na 24 sierpnia 2022 r., jednak została zdjęta z wokandy i przedstawiono akta Przewodniczącemu Wydziału II Izby Gospodarczej NSA w celu ustosunkowania się do skargi na przewlekłość postępowania. Pismem z 31 sierpnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału II Izby Gospodarczej NSA wyjaśniła, że na dzień 1 stycznia 2019 r. do rozpoznania w Wydziale II Izby Gospodarczej pozostawało 4125 skarg kasacyjnych, a w 2019 r. wpłynęło kolejnych 1513. Zgodnie z § 26 ust. 2 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 4 lipca 2020 r. Regulamin Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawy wyznaczane są według kolejności wpływu, a sprawa o sygn. akt II GSK 1247/19, której dotyczy skarga na przewlekłość postępowania nie należy do wymienionych w Regulaminie wyjątków od tej zasady. W sprawie II GSK 1247/19 skarga kasacyjna wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego 11 października 2019 r. i oczekuje na wyznaczenie terminu posiedzenia według kolejności wpływu. Przewodnicząca wyjaśniła, że skarga kasacyjna zawiera wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Wynikające stąd ograniczenia mają istotny wpływ na ilość spraw, które mogą być wyznaczone na każdą rozprawę oraz czas oczekiwania na rozpoznanie konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłość postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2018 r., poz. 75; dalej "ustawa"), strona może wnieść skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiło naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych albo dłużej niż to konieczne do załatwienia sprawy. Takie działanie organu państwa zostało w ww. ustawie zdefiniowane jako przewlekłość postępowania. Aby stwierdzić, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy ocenić w szczególności terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie (...). Należy przy tym uwzględnić łączny dotychczasowy czas postępowania od jego wszczęcia do chwili rozpoznania skargi, niezależnie od tego, na jakim etapie skarga została wniesiona, a także charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania (art. 2 ust. 2 ustawy). Ustawa nie określa wprost, jaki okres oczekiwania na rozpoznanie sprawy należy uznać za nieuzasadnioną zwłokę. Pewna wskazówka wynika jednak z art. 14 ust. 1 cyt. ustawy, który stanowi, że skarżący może wystąpić z nową skargą w tej samej sprawie po upływnie 12 miesięcy. Należy jednak równocześnie zaznaczyć, że z samego faktu, że postępowanie trwa dłużej niż 12 miesięcy, nie można wywodzić, że wystąpiła przewlekłość postępowania w rozumieniu cyt. ustawy (por. postanowienia NSA z: 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II GPP 1/19, 19 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OPP 27/11, 25 lipca 2013 r., sygn. akt II OPP 25/13, 7 marca 2014 r., sygn. akt II OPP 14/14, 3 października 2014 r., sygn. akt I OPP 101/14; wymienione orzeczenia dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie zaistnienia przewlekłości postępowania nie jest zależne jedynie od upływu czasu i subiektywnych odczuć skarżącego, a jest wypadkową czynników obiektywnych oraz czasu niezbędnego do podejmowania działań zgodnych z obowiązującymi przepisami przewidującymi prowadzenie określonych procedur. Przewlekłość jest bowiem pojęciem, które oznacza, że jakieś zdarzenia czy stany są nadmiernie rozciągnięte w czasie, rozwleczone i przedłużają się. Jest to, co oczywiste, pojęcie względne, a zatem zawsze musi być odnoszone do konkretnych realiów sprawy i przyjętego trybu postępowania (por. NSA w postanowieniu z 10 lipca 2013 r., sygn. akt I FPP 12/13). Jedynie nadmierne odstępstwa od czasu koniecznego do wykonania określonych czynności sądowych, prac i procedur mogą być uznawane za tworzące stan nieuzasadnionej zwłoki, o jakim mowa w ustawie z 17 czerwca 2004 r. Skoro pojęcie przewlekłości postępowania nie jest zależne wprost od długości toczącego się postępowania, to tym samym nie można dokonywać ocen wyłącznie przez pryzmat czasu, jaki upłynął od momentu wniesienia danego środka prawnego do momentu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia. W doktrynie zwrócono uwagę, że jeśli ustawa nie zawiera żadnych wskazówek co do długości określonych czynności czy stadiów postępowania, należy się odwołać do wiedzy wynikającej z praktyki, orzecznictwa sądów lub przeciętnej długości postępowania w podobnych sprawach (P. Górecki, S. Stachowiak, P. Wiliński, Skarga na przewlekłość postępowania przygotowawczego i sądowego. Komentarz, Lex 2010). Ponadto, podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że ocena, czy na gruncie konkretnej sprawy wystąpiła przewlekłość postępowania, nie może być oderwana od obowiązku sądu rozpoznania wszystkich spraw wniesionych do sądu bez nieuzasadnionej zwłoki, przy zachowaniu obowiązujących zasad rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu oraz uwzględnieniu przepisów nakazujących rozpoznanie niektórych rodzajów spraw w ustawowo określonych terminach (por. m.in. postanowienia NSA z: 21 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GPP 9/20, 20 grudnia 2019 r., sygn. akt II FPP 18/19, 5 września 2019 r., sygn. akt II GPP 4/19, 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OPP 53/19, 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II GPP 1/19). Obowiązek ten wynika z § 26 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 4 lipca 2020 r. – Regulamin Naczelnego Sądu Administracyjnego (Dz. U. poz. 1202). W przepisie tym przewidziane zostały co prawda wyjątki od powyższej zasady, jednak niniejsza sprawa nie należy do kategorii spraw, która rozpoznawana jest poza kolejnością wpływu. Zaznaczyć ponadto należy, że skarżący nie złożył wniosku o przyspieszenie rozpoznania sprawy, co w przypadku jego uwzględnienia, mogłoby spowodować rozpoznanie sprawy z wyprzedzeniem innych spraw (§ 26 ust. 5 Regulaminu). Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając powyższe okoliczności i poglądy orzecznictwa i doktryny przywołane powyżej, uznał, że w sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania. Skarga kasacyjna została bowiem wniesiona 2 sierpnia 2019 r. za pośrednictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, gdzie wykonane zostały czynności techniczne polegające na doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej stronom oraz oczekiwaniu na odpowiedź na skargę kasacyjną oraz doręczenie jej odpisu stronom. Następnie sprawa została przekazana do Naczelnego Sądu Administracyjnego 11 października 2019 r., gdzie została zarejestrowana pod sygn. II GSK 1247/19. Następnie akta sprawy, na wniosek pełnomocnika skarżącego, zostały udostępnione w systemie teleinformatycznym Sądu. Z informacji uzyskanych z sekretariatu Wydziału II Izby Gospodarczej NSA wynika, że na chwilę obecną czas oczekiwania na rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wynosi ponad 3 lata od jej wniesienia. Od wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie upłynęły zaś trzy lata i miesiąc, natomiast od przekazania sprawy do NSA celem jej rozpoznania dwa lata i 11 miesięcy. Sprawa nie oczekuje więc na rozpoznanie dłużej niż inne sprawy w Wydziale II Izby Gospodarczej NSA. Podkreślenia przy tym wymaga, że czas oczekiwania na rozpoznanie sprawy nie jest zależny do Sądu, lecz od ilości składanych skarg kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy ma istotne znaczenie dla skarżącego ze względu na niemożność egzekwowania wyroku WSA w Gliwicach. Okoliczność ta nie zmienia jednak terminu rozpoznania sprawy przez NSA, tym bardziej, że skarżący nie złożył wniosku o przyspieszenie rozpoznania sprawy, ani oceny, czy w sprawie wystąpiła przewlekłość. Z uwagi więc na to, że czas oczekiwania na rozpoznanie skargi kasacyjnej trwa do chwili orzekania w sprawie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania mniej niż trzy lata (od chwili przekazania akt NSA po podjęciu przez WSA czynności związanych z doręczeniem skargi kasacyjnej stronom oraz oczekiwaniem na odpowiedź na skargę kasacyjną), co jest uzasadnione niezależnymi od Sądu okolicznościami, to nie można było uznać, że w sprawie wystąpiła przewlekłość. Należy także podkreślić, co nie jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawy, że czas oczekiwania na termin rozprawy uległ wydłużeniu z uwagi na wprowadzony w marcu 2020 r. stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 i działaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w reżimie sanitarnym. Na podstawie zarządzeń Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego nr 7 z dnia 12 marca 2020 r. i nr 39 z dnia 16 października 2020 r. (obowiązujących do 20 maja 2021 r.) w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2 oraz ogłoszeniem stanu epidemicznego w Polsce odwołane zostały wszystkie rozprawy, a działalność orzecznicza Sądu była kontynuowana na posiedzeniach niejawnych. Natomiast nowe rozwiązania ustawodawcze wprowadzone w związku ze zmianą ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, uniemożliwiają przeprowadzanie rozpraw w dotychczasowej formie z osobistym i fizycznym udziałem stron w budynku sądu. Obecnie ww. ustawa zezwala na prowadzenie rozpraw wyłącznie w formie zdalnej, co ogranicza ilość spraw, które mogą być wyznaczone na daną sesję. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy postanowił jak w sentencji.