II GSK 1/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy Nowa Dęba od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 207/22 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy Nowa Dęba na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 25 listopada 2021 r. nr OBI.WSK.47.23.2021.9 w przedmiocie kary pieniężnej za niewypełnienie obowiązku udzielenia informacji dotyczących stawek opłat za zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy Nowa Dęba na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 1800 (słownie: tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lipca 2022r., sygn. akt VI SA/Wa 207/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U.2026.143 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę Burmistrza Miasta i Gminy Nowa Dęba (dalej też: "Burmistrz", "strona", "skarżący") na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej też: "Prezes UKE") z [...] listopada 2021r., nr [...]. 2021.9 w przedmiocie kary pieniężnej. Za podstawę orzekania Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny i prawny. Rada Miejska w Nowej Dębie uchwałą z [...] stycznia 2020r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych (Dz.Urz.Woj.Podkarp. poz. 917, dalej: "Uchwała") przyjęła wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych. Uchwała została ogłoszona w Dz.U. Województwa Podkarpackiego 18 lutego 2020r. i zgodnie z jej § 9 weszła w życie 14 dni od dnia jej głoszenia, tj. 4 marca 2020r. Pismem z 6 października 2020r. (doręczonym 8 października 2020r.) Prezes UKE, działając w oparciu o art. 29d ust. 12 w zw. z art. 29b ust. 1 pkt 6 ustawy z 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 884 ze zm.; dalej: "wruist") wezwał stronę do przekazania w terminie do 10 listopada 2020r. do systemu teleinformatycznego PIT (Punkt Informacyjny ds. Telekomunikacji) informacji dotyczących stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego wynikających z Uchwały. W związku wykonaniem przez skarżącego powyższego wezwania 16 grudnia 2020r. (tj. 36 dni po wyznaczonym terminie) Prezes UKE wszczął z urzędu wobec skarżącego postępowanie, a następnie decyzją z [...] sierpnia 2022r. nałożył na Burmistrza karę w wysokości 18.000 złotych. Decyzją z [...] listopada 2021r., nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący na podstawie art. 29b ust. 1 pkt 6 w zw. z ust. 2 wruist, obowiązany był w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie Uchwały powiadomić Prezes UKE o stawkach opłat za zajęcie pasa drogowego. Ponieważ nie dopełnił tego ustawowego obowiązku został wezwany do przedłożenia stosownych informacji w terminie do 10 listopada 2020r., którego nie dotrzymał. W tym stanie rzeczy Prezes UKE uznał, że skarżący pomimo ostatecznego przekazania żądanych danych do systemu PIT, podlega karze przewidzianej w art. 29d ust. 13 wruist (500 złotych za każdy dzień zwłoki), bowiem dane przekazał po upływie wyznaczonego w wezwaniu z 6 października 2020r.(36 dni zwłoki), przez co doszło do sankcjonowanego naruszenia. W ocenie Prezesa UKE w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., bowiem waga naruszenia, jakiego dopuścił się skarżący, wiąże się z dalekosiężnymi, negatywnymi skutkami zarówno dla realizacji ustawowych obowiązków przez Prezesa UKE, jak i dla samego rynku telekomunikacyjnego i jego uczestników negatywnymi skutkami biznesowymi dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych, których pozbawiono danych. Podkreślił, że wezwanie wykonano po 36 dniach od upływu zakreślonego w nim terminu, jednakże sam obowiązek ciążący na skarżącym z mocy ustawy nie był dopełniony przez 309 dni. WSA oddalił skargę. Wskazał, że obowiązek przekazywania informacji określony w art. 29d ust. 6 wruist służy pozyskiwaniu z PIT aktualnych i wiarygodnych informacji przez określone grono podmiotów (przedsiębiorców telekomunikacyjnych/operatorów sieci). PIT służy zatem realizacji określonej w ustawie misji publicznej związanej z łatwym dostępem do rzetelnych i aktualnych danych dot. szeroko rozumianych inwestycji telekomunikacyjnych. Naruszenie wymogu dostarczania takich informacji, na zasadach określonych w art. 29d wruist, stanowi zatem nie tylko uchybienie obowiązkowi ustawowemu, ale godzi także w wymierne dobra zarówno podmiotów korzystających z PIT, jaki i w konsekwencji innych podmiotów korzystających z infrastruktury telekomunikacyjnej, a także w wiarygodność tego instrumentu, pozbawiając możliwości korzystania z tego narzędzia w zaufaniu do aktualności i kompletności udostępnianych tu informacji. Bez wpływu na takie postrzeganie ma fakt, że każdy z tych podmiotów może zwrócić się o dane dot. stawek opłat bezpośrednio do danej jednostki samorządu terytorialnego. Skoro ustawodawca przewidział i usankcjonował powstanie i prowadzenie systemu PIT, to w żadnym razie usprawiedliwieniem dla braku wprowadzenia do niego danych nie może być powołanie się na gotowość skarżącego do udzielania informacji bezpośrednio zainteresowanym podmiotom o stawkach opłat, czy fakt publikacji Uchwały w odpowiednim organie oraz na stronie urzędowej. Podkreślił, że ustawodawca w zakresie wprowadzania danych do systemu PIT przewidział wprawdzie termin 14 dni, jednakże dopiero sankcją karną obwarował termin wyznaczonym przez Prezes UKE w wezwaniu do wykonania tego ustawowego obowiązku. Tym samym przy realizacji obowiązku z art. 29d ust. 6 wruist przewidziano dodatkowe narzędzie dyscyplinujące w postaci wezwania Prezesa UKE (art. 29d ust. 12 wruist), w którym zakreślany jest dodatkowy termin na realizację obowiązku, tj. termin ponad ustawowe 14 dni. Przekazanie informacji w terminie określonym w wezwaniu nie rodzi sankcji administracyjnej. Dopiero zwłoka w jego dotrzymaniu obwarowana jest sankcją w formie kary pieniężnej. Kara ta jest nakładana w tym przypadku nie za nieprzekazanie informacji na zasadach określonych w art. 29d ust. 6 wruist, ale w wyniku uchybienia terminowi na ich przekazanie wyznaczonego treścią wezwania Prezesa UKE, o którym mowa w ust. 12 tego artykułu. Zatem, skoro wystosowanie przez Prezesa UKE, w trybie art. 29d ust. 12 wriust, wezwanie jest już wynikiem uprzedniego uchybienia przepisom prawa, co nie może być pomijane przy ocenie podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., to w takim przypadku nie ma mowy o znikomej wadze naruszenia. Niezastosowanie się przez skarżącego (Wójta – organu samorządu terytorialnego, będącego jednocześnie także organem administracji publicznej wydającym rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, działającym na podstawie i w granicach prawa) do wezwania Prezesa UKE nie może być zakwalifikowane, jako naruszenie znikome. Tym samym w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i poprzedzających go dwóch decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej jako Prezes UKE) i przekazanie sprawy Prezesowi UKE do ponownego rozpatrzenia w postępowaniu pierwszej instancji, zasądzenie zwrotu kosztów procesu za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm taryfowych lub według spisu kosztów, jeżeli takowy zostałby przedłożony na rozprawie oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie z art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, tj. Dz.U. z 2021r., poz. 735 (dalej: "k.p.a.") poprzez błędną wykładnię, skutkującą błędnym niezastosowaniem tego przepisu, zatem skarżący opiera skargę kasacyjną na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na rozprawie w dniu 10 marca 2026r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 29d ust. 6 ustawy, wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta i marszałek województwa przekazują Prezesowi UKE w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w art. 29b ust. 2, informacje o stawkach opłaty, o której mowa w art. 29b ust. 1 pkt 6, w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 40 ust. 8 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Organ wykonawczy gminy ma zatem prawny obowiązek wprowadzenia w określony sposób (do systemu) danych wynikających z uchwały podjętej przez organ stanowiący gminy. W razie braku wykonania tego obowiązku, zastosowanie znajduje art. 29d ust. 12 ustawy, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez Prezesa UKE niewypełnienia przez podmioty, o których mowa w ust. 4 i 6, obowiązku przekazania w terminie informacji, o których mowa w art. 29b ust. 1 pkt 3, 4 i 6, Prezes UKE wzywa właściwy podmiot do realizacji obowiązku w terminie wyznaczonym przez Prezesa UKE. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce, bowiem po stwierdzeniu braku realizacji obowiązku z art. 29d ust. 6 ustawy organ wezwał skarżącego kasacyjnie do wykonania obowiązku w dodatkowym terminie, który był w okolicznościach sprawy wystarczający zarówno na uzyskanie formalnego dostępu do systemu, w którym należy dokonać zgłoszenia, jak i przesłania nieskomplikowanej informacji w zakresie stawek opłat. W związku z powyższym należy wskazać, że w sprawie ziściły się wszystkie przesłanki wskazane w art. 29d ust. 13 zd. 1 ustawy, zgodnie z którym w przypadku gdy podmiot, wezwany przez Prezesa UKE na podstawie ust. 12, nie przekaże żądanych informacji w terminie wyznaczonym przez Prezesa UKE, Prezes UKE wymierza temu podmiotowi, w drodze decyzji, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Kara ta ma charakter sztywny, stanowiąc iloczyn ilości dni i stawki. Niezasadny jest zarzut naruszenia art 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że waga naruszenia nie była znikoma. Należy mieć na uwadze, że możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. została pozostawiona uznaniu organu administracji, co ma wpływ na zakres kontroli legalności sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym zakresie. Przyjmuje się, że kontrola ta jest ograniczona do badania, czy granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone i czy podjęte rozstrzygnięcie nie miało charakteru dowolnego (por. H. Knysiak-Sudyka, Kontrola decyzji uznaniowych przez sądy administracyjne (w:) M. Kapusta, A. Kaźmierska-Patrzyczna, P. Korzeniowski, A. Rabiega-Przyłęcka, P. Wilczyński (red.), Dyskrecjonalność w przestrzeni administracji publicznej, Warszawa 2025, s. 463, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2025r., sygn. akt III OSK 330/23). Z kolei w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności decyzji organu administracyjnego, bowiem podjęte rozstrzygnięcia wymagają przekonującego i jasnego uzasadnienia. Konstrukcja uznania administracyjnego wyraża się w możliwości wyboru konsekwencji prawnych w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Uznanie administracyjne nie polega więc na swobodzie organu administracji, w zakresie odnoszącym się do ustalania stanu faktycznego. Działając w ramach uznania administracyjnego, organy administracji są zobligowane do szczegółowego zbadania stanu faktycznego i odzwierciedlenia w aktach sprawy wyniku postępowania dowodowego. Decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być zatem decyzją dowolną, lecz musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz w należyty sposób wyważać słuszny interes strony i interes społeczny (wyrok NSA z 17 września 2024r., III OSK 291/23, CBOSA). Te warunki zaskarżona decyzja spełnia. W świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. kontrola zaistnienia przesłanki "znikomej" wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 października 2025r., sygn. akt II SA/Go 343/25). Oczywistym przy tym pozostaje to, że instytucja przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być jednak stosowana ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ten obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest reakcją na jego niewypełnienie. Podzielić należy ocenę WSA, że w sprawie nie zachodzi przypadek znikomości naruszenia. Po pierwsze, strona winna była bez wezwania dokonać zgłoszenia, czego nie uczyniła. Wezwanie wykonano po 36 dniach od upływu zakreślonego w nim terminu, jednakże sam obowiązek ciążący na skarżącym z mocy ustawy nie był dopełniony przez 309 dni (273 dni niepodlegających karze). Istotność danych jakie mają się znaleźć w systemie, znaczny upływ czasu od momentu, w którym powinny były się w nim znaleźć, nie uzasadnia twierdzenia o znikomości naruszenia. Podkreślić należy, że obowiązek przekazywania informacji do specjalnie do tego stworzonego systemu służy możliwości pozyskania aktualnych i wiarygodnych danych operatorów sieci. Łączy się to z potrzebą ułatwiania realizacji infrastruktury telekomunikacyjnej w szerokim ujęciu. Nieprzekazanie danych w żadnym z terminów nie może zostać zakwalifikowane jako znikome. Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j Dz.U. z 2026r., poz. 118), zasądzając od skarżącego na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 1800 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy na wcześniejszych etapach postępowania.