II GSK 1036/25

Dnia 26 listopada 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej żądania sędziego NSA Elżbiety Czarny-Drożdżejko o wyłączenie od rozpoznania sprawy ze skargi kasacyjnej U. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 2539/24 w sprawie ze skargi U. w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego postanawia: wyłączyć sędziego NSA Elżbietę Czarny-Drożdżejko od rozpoznania sprawy.

U. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 grudnia 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 2539/24. Sprawa została zarejestrowana w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pod sygn. akt II GSK 1036/25. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] września 2025 r. wyznaczono skład orzekający oraz ustalono termin posiedzenia niejawnego na 20 listopada 2025 r. Po wyznaczeniu terminu posiedzenia niejawnego członek składu orzekającego sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko, pismem, które wpłynęło do Wydziału II Izby Gospodarczej NSA [...] listopada 2025 r., wniósł o wyłączenie od rozpoznania sprawy. Sędzia podniosła, że od 2021 r. jest zatrudniona na U. w K. i uważa, że jest to okoliczność tego rodzaju, która mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jej bezstronności w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Żądanie sędziego NSA Elżbiety Czarny-Drożdżejko o wyłączenie od rozpoznania sprawy należało uwzględnić. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) dotyczące wyłączenia sędziego (art. 18 - 24 p.p.s.a.) przewidują wyłączenie sędziego od rozpoznania sprawy z mocy samej ustawy (art. 18 p.p.s.a.) oraz wyłączenie przez sąd – na żądanie sędziego lub na wniosek strony (art. 19 p.p.s.a.). Na mocy art. 193 p.p.s.a. przepisy te mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Instytucja wyłączenia sędziego, zarówno z mocy prawa, jak i na żądanie sędziego bądź na wniosek strony, jest istotną gwarancją procesową, która ma zapewnić rozpoznanie sprawy przez sąd w takim składzie orzekającym, którego sędziowie nie pozostają w relacjach osobistych ze stronami oraz nie mieli określonych wcześniej związków z rozpoznawaną sprawą. Ratio legis przepisów o wyłączeniu sędziego we wszystkich procedurach sądowych sprowadza się do eliminowania przyczyn, które mogą skutkować wątpliwościami co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznaniu określonej sprawy (por. postanowienie NSA z 5 października 2018 r., sygn. akt I OZ 1022/18). W przypadku wyłączenia sędziego z mocy samej ustawy, art. 18 p.p.s.a. podaje wyczerpująco przyczyny tego wyłączenia i czyni to w sposób niepozostawiający wątpliwości, o jakie stany faktyczne chodzi. Tego rodzaju ujęcie przyczyny wskazuje wyraźnie sytuacje regulowane wymienionym przepisem. Natomiast gdy chodzi o wyłączenie sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, art. 19 p.p.s.a. stanowi, że może to nastąpić wtedy, gdy istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Przesłanki z art. 19 p.p.s.a. mają charakter otwarty i ocenny. W związku z tym w sprawach, w których podstawą wyłączenia jest ten przepis, rola sądu jest trudniejsza, gdyż do sądu należy nie tylko zbadanie, czy występują podstawy wyłączenia, ale także czy z punktu widzenia doświadczenia życiowego przytoczone okoliczności mogą budzić wątpliwości co do bezstronności sędziego i uzasadniać jego wyłączenie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 7 września 1994 r., sygn. akt I PO 10/94, OSNP 1995/4, poz. 56). Należy zauważyć, że w pierwotnym brzmieniu art. 19 p.p.s.a., obowiązującym do 6 grudnia 2006 r., przesłanką wyłączenia sędziego na wniosek strony lub jego żądanie był wyłącznie stosunek osobisty łączący sędziego z jedną ze stron lub jej przedstawicielem. W wyroku z 13 grudnia 2005 r. sygn. akt SK 53/04, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim ogranicza przesłankę wyłączenia sędziego jedynie do stosunku osobistego, pomijając inne okoliczności, które mogą mieć wpływ na ocenę bezstronności sędziego, jest niezgodny z 45 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał między innymi, że w celu pełnej realizacji prawa do sądu na ustawodawcy spoczywa obowiązek takiego ukształtowania instytucji wyłączenia sędziego, aby umożliwiało ono objęcie wszelkich sytuacji, które mogłyby prowadzić do powstania, o ile nie u samej strony, to co najmniej u obiektywnego, zewnętrznego obserwatora, uzasadnionych wątpliwości co do bezstronności sędziego. Obecnie w świetle art. 19 p.p.s.a. przesłanką wyłączenia sędziego mogą być wszelkie obiektywne okoliczności dające podstawę do podniesienia uzasadnionych zastrzeżeń co do bezstronności sędziego przy rozstrzyganiu danej sprawy, przy czym zarówno w aspekcie wewnętrznym jak i zewnętrznym. Należy zauważyć, że wyłączenie oparte na podstawie 19 p.p.s.a. poddane jest innym rygorom, gdy z inicjatywą wyłączenia występuje sędzia i innym, gdy z taką inicjatywą występuje strona. Przepis ten przewiduje różne formy dla wyrażenia woli przez sędziego i przez stronę. Mianowicie sędzia zgłasza "żądanie" wyłączenia od rozpoznania sprawy, natomiast strona składa "wniosek" w tym przedmiocie. Poza tym w myśl art. 20 p.p.s.a., wniosek o wyłączenie sędziego, zgłoszony przez stronę, powinien zawierać "przyczyny uprawdopodobniające" wyłączenie (§ 1 i § 2), natomiast zgodnie z art. 21 p.p.s.a., po stronie sędziego istnieje jedynie obowiązek "zawiadomienia" o zachodzącej "podstawie wyłączenia". Wskazane różnice terminologiczne pozwalają zatem na spostrzeżenie, że z woli ustawodawcy wniosek strony został poddany surowszym wymaganiom niż wniosek - żądanie sędziego. Jest to następstwem przyjęcia przez ustawodawcę, że sam sędzia jest uprawniony i kompetentny do dokonania oceny tego, czy będzie mógł obiektywnie i bezstronnie rozpoznać sprawę, jak również tego, czy rozpoznanie przez niego sprawy w odbiorze zewnętrznym mogłoby być postrzegane jako naruszające standardy postępowania sądowego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II GZ 33/19 i z 11 marca 2022 r. sygn. akt I GSK 2149/18). Nie zwalnia to jednak sądu orzekającego w sprawie wyłączenia sędziego od dokonania oceny czy okoliczność wskazywana przez sędziego rzeczywiście istnieje. Wobec braku w tej mierze kryteriów ustawowych, należy kierować się zasadami doświadczenia życiowego i w ich płaszczyźnie oceniać żądanie, okoliczności i argumenty przytoczone przez sędziego. W sprawie niewątpliwie nie zachodzą przesłanki wyłączenia z mocy prawa. Rzecz jednak w tym, czy w stosunku do stron postępowania oraz w szerszym odbiorze społecznym, tego rodzaju sytuacja jaka wystąpiła w sprawie - gdzie sędzia, według własnego oświadczenia, jest zatrudniony w podmiocie będącym stroną postępowania sądowoadministracyjnego – będzie mogła wywołać uzasadnioną wątpliwość co do zachowania standardów bezstronności sędziowskiej w postępowaniu sądowym. W tym kontekście zauważyć należy, że ratio legis instytucji o której mowa w art. 19 p.p.s.a. jest zarówno ochrona interesów stron, jak i dobro wymiaru sprawiedliwości, poprzez budowanie zaufania społecznego do jego instytucji. Jako niezbędne jawi się zatem nie tylko to, aby zachowanie sędziego zawsze odpowiadało najwyższym standardom niezawisłości i bezstronności, ale także eliminowanie w miarę możliwości wszelkich sytuacji, które mogłyby wywołać nawet tylko wrażenie, że standardy te nie zostały w postępowaniu zachowane. W demokratycznym państwie prawnym wszystkie postępowania sądowe powinny być bowiem prowadzone tak, aby nie stwarzać nawet pozornego wrażenia, że w jakiejkolwiek sprawie doszło do zlekceważenia standardów bezstronności i niezawisłości sędziowskiej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/08 oraz z 27 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 1020/09). W takim kontekście należy odczytywać instytucję unormowaną w art. 19 p.p.s.a. W ocenie składu orzekającego tego rodzaju relacja jaka wystąpiła pomiędzy sędzią a jedną ze stron postępowania sądowego, w przypadku orzekania w sprawie mogłaby wywołać zarówno w przekonaniu strony jak i w szerszym odbiorze społecznym uzasadnione wrażenie, że w takim postępowaniu nie zachowano najwyższych standardów bezstronności sędziego i to niezależnie od osobistego nastawienia sędziego do tej strony. Niewątpliwie natomiast wyłączenie sędziego w takiej sytuacji może się przyczynić do usunięcia nawet tylko potencjalnych wątpliwości, co do bezstronności sędziego we wskazanej sprawie. W takich warunkach należało przyjąć, że żądanie sędziego NSA Elżbiety Czarny–Drożdżejko o wyłączenie jej od rozpoznania niniejszej sprawy jest uzasadnione. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 19 w związku z art. 22 § 1 i 2 oraz art. 193 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.