II GSK 1039/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 697/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 lutego 2022 r. nr KS.ns.810.47.2021.11 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lipca 2022 r. oddalił skargę X (obecnie: XA dalej: "skarżąca" lub "spółka") na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "organ", "Minister") z 2 lutego 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z 2 grudnia 2016 r. Minister zezwolił skarżącej na wprowadzanie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby "[...]" (dalej: "środek »[...]«"). Pismem z 16 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu (dalej: "WIOŚ"), na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1070, ze zm.), przedstawił informacje uzyskane w wyniku przeprowadzonej kontroli, z których wynikało, że środek "[...]" to szlamy z odbarwiania makulatury, włókien, wypełniaczy i powłok, stanowiące odpady o kodach 03 03 05 i 03 03 10 wytwarzane w Y (dalej: "Y"), które nie są przetwarzane przez skarżącą i które bezpośrednio z miejsca wytworzenia są przekazywane na rynek również jako środek poprawiający właściwości gleby. WIOŚ wskazał, że uznanie odpadów o kodach 03 03 05 i 03 03 10 za produkt uboczny dotyczyło jedynie wykorzystania szlamów jako dodatku technologicznego w zakładach ceramicznych. Mieszanina odpadów wytwarzanych w Y i przekazywanych jako środek "[...]", nie miała zaś statusu produktu ubocznego, czyli była odpadem. Marszałek Województwa Opolskiego, po rozpatrzeniu zgłoszenia Y, decyzją z 21 czerwca 2019 r., sprostowaną postanowieniem z 11 lipca 2019 r., uznał, że szlamy z odbarwiania makulatury oraz włókna, szlamy z włókien, wypełniaczy i powłok, powstające podczas produkcji papieru w instalacjach zlokalizowanych w zakładzie Y są produktem ubocznym znajdującym zastosowanie w produkcji wyrobów ceramicznych oraz do produkcji środka "[...]", który zgodnie z decyzją Ministra nr G-629/16 z 2 grudnia 2016 r. został dopuszczony do obrotu. W dniu 3 października 2021 r. Minister wydał decyzję stwierdzającą nieważność decyzji własnej z 2 grudnia 2016 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 2 lutego 2022 r. Minister utrzymał w mocy decyzję własną z 3 października 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku z brakiem dokumentów potwierdzających uznanie odpadów o kodach 03 03 05 i 03 03 10, wytwarzanych w zakładzie Y za produkt uboczny w zakresie wykorzystania ich jako organicznego środka poprawiającego właściwości gleby "[...]", to odpady te powinny być traktowane jako odpady, a nie produkt uboczny. Wobec powyższego, zdaniem organu, wydając decyzję pozwalającą spółce na wprowadzanie do obrotu środka "[...]" w sytuacji, w której nie złożono wszystkich opinii wymaganych w § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 czerwca 2008 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu (Dz.U nr 119, poz. 765 ze zm., dalej: "rozporządzenie z 18 czerwca 2008 r."), Minister rażąco naruszył art. 4 ust. 6 pkt 1 lit. c) tiret drugie ustawy z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. z 2021 r., poz. 76 ze zm., dalej: "ustawa o nawozach i nawożeniu", "u.n.n."). Organ wskazał również, że decyzja z 2 grudnia 2016 r. rażąco naruszyła art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy o nawozach i nawożeniu, ponieważ podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o pozwolenie na wprowadzanie środka "[...]" był tylko jego producent, czyli Y. Pismem z 27 maja 2022 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd dowodu z dokumentów, tj. opinii Instytutu Medycyny Wsi w [...] z 12 kwietnia 2022 r. oraz Państwowego Instytutu Weterynaryjnego z 26 maja 2022 r., na okoliczność potwierdzenia braku szkodliwego wpływu środka "[...]" na zdrowie ludzi oraz zwierząt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd I instancji, wskazując na definicję zawartą w art. 3 pkt 2 lit. c) ustawy z 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów (Dz.U. z 2015 r., poz. 322 ze zm., dalej: "ustawa o ogólnym bezpieczeństwie produktów", "u.o.b.p."), stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by na którymkolwiek etapie dostarczania lub udostępniania skarżąca wpływała na właściwości środka "[...]", powstającej jako odpad przy produkcji papieru w Y. W konsekwencji, w ocenie Sądu, skarżącą swym działaniem spełniła definicję dystrybutora, a nie producenta. Zdaniem WSA, skoro skarżąca nie mogła być uznana za producenta, to niewątpliwie decyzja została wydana z rażącym naruszaniem prawa, tj. art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy o nawozach i nawożeniu. Sąd I instancji podkreślił, iż na podstawie ww. regulacji tylko producent mógł wystąpić o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin, wyprodukowanego na terytorium Polski i tylko jemu organ mógł wydać decyzję zezwalającą na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby. W ocenie Sądu I instancji, skoro ustawa o odpadach w stanie prawnym obowiązującym w dniu zgłoszenia produktu ubocznego nie zawierała konkretnych regulacji pozwalających na jednoznaczne przyjęcie, że tę samą substancję do uznania za produkt uboczny należy zgłaszać każdorazowo, gdy znajduje ona odmienne zastosowanie (odmienny sposób wykorzystania), to w sprawie nie wystąpiła jednoznaczna sprzeczność wydanej decyzji z przepisami ustawy i rozporządzenia. Sąd I instancji stwierdził, że podnoszony przez skarżącą fakt niedoręczenia decyzji organu I instancji pełnomocnikowi skarżącej, tylko samej skarżącej nie wpłynął w niniejszej sprawie na prawo strony, bowiem skarżąca nie została pozbawiona możliwości obrony swych praw. WSA zaznaczył również, że, kontrolując zaskarżoną decyzję, nie może dokonać jednocześnie kontroli w zakresie ewentualnej bezczynności czy przewlekłości, oraz stwierdził, iż organ podczas postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie miał podstaw do wzywania skarżącej do uzupełnienia braków wniosku z sierpnia 2016 r., po rozpatrzeniu którego Minister wydał decyzję z 2 grudnia 2016 r., pozwalającą spółce na wprowadzenie do obrotu środka "[...]". W ocenie Sądu I instancji, sama okoliczność, iż produkt, jak twierdzi skarżąca, spełnia przesłanki uzasadniające wprowadzenie go do obrotu, nie może stanowić przeszkody w stwierdzeniu nieważności decyzji, gdy jest ona dotknięta przesłanką nieważności. W podstawie prawnej orzeczenia wskazano art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wypływ na wynik sprawy, a to: • art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 3 pkt 1) ustawy o nawozach i nawożeniu w zw. z art. 3 pkt 2 lit. c) ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, iż skarżąca nie była uprawniona do złożenia wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na wprowadzenie do obrotu środka "[...]", a w konsekwencji nie może zostać uznana za producenta na gruncie przepisów obowiązujących ustaw, bowiem nie posiada wpływu na właściwości produktu związane z jego bezpieczeństwem, podczas gdy żaden z organów kontrolnych, który nadzorował skarżącą, nigdy i na żadnym etapie nie kwestionował jej statusu jako producenta, a literalna wykładnia przepisu jednoznacznie wskazuje, iż producent może wywierać wpływ na właściwości produktu związane z bezpieczeństwem, co nie jest jednoznaczne z tym, że musi na niego oddziaływać, tym samym skarżąca nie musi wskazywać, w jaki sposób wpływa na produkt aby uznana została za jego producenta; • art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 3 pkt 1) ustawy o nawozach i nawożeniu w zw. z art. 3 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów, poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez Sąd, iż Skarżąca nie jest producentem w rozumieniu tej ustawy; • art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 3 pkt 1) ustawy o nawozach i nawożeniu w zw. z art. 2 pkt 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1009 z 5 czerwca 2019 r. ustanawiającego przepisy dotyczące udostępniania na rynku produktów nawozowych UE, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 i (WE) nr 1107/2009 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 2003/2003 (Dz. Urz. UE L 2019.170.1 z 25.06.2019; dalej: "rozporządzenie 2019/1009"), poprzez jego niezastosowanie przez Sąd i nieuwzględnienie skargi, podczas gdy z definicji producenta zawartej w rozporządzeniu UE, które bezpośrednio dotyczy środków nawozowych i środków poprawiających właściwości gleby, wynika, iż producentem jest m.in. osoba prawna, która zleca zaprojektowanie lub wytworzenie produktu nawozowego UE oraz wprowadza ten produkt nawozowy UE do obrotu pod własną nazwą lub znakiem towarowym; • art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 7, jak również art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zaufania skarżącej do organu, który wydał decyzję o pozwoleniu na wprowadzenie do obrotu środka "[...]", a który przez cały okres od złożenia wniosku przez skarżącą o wydanie ww. decyzji utrzymywał ją w przekonaniu, iż działa na podstawie i granicach prawa, nie kwestionował legitymacji skarżącej do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji przez Ministra, a tym samym statusu skarżącej jako producenta, zwłaszcza że w toku kontroli przeprowadzanych u skarżącej przez WIOŚ żaden z organów nadzorujących nigdy nie poddawał w wątpliwość uprawnień skarżącej o wystąpienie z przedmiotowym wnioskiem, a tym samym naruszenie przez Sąd I instancji powyższych przepisów konstytucyjnych poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi; II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie przez Sąd skargi, tj.: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (ob.: t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: "k.p.a.") i art. 12 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 162), poprzez prowadzenie postępowania w sposób godzący w zaufanie do władzy publicznej i naruszający zasadę równego traktowania, co skutkowało wydaniem przez Ministra decyzji utrzymującej w mocy decyzję z 3 października 2021 r., w sytuacji gdy wbrew twierdzeniom organu skarżąca nosi status producenta ww. produktu; • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Ministra z 2 grudnia 2016 r., nie doszło bowiem do rażącego naruszenia prawa poprzez wprowadzenie do obrotu środka poprawiającego właściwości gleby, bowiem skarżąca była uprawniona do złożenia wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na wprowadzeni do obrotu środka "[...]". Mając na uwadze powyższe, skarżąca na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji, tj. wydanie orzeczenia reformatoryjnego, bowiem sprawa została wyjaśniona co do jej istoty, albo uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżąca na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) wniosła również o przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto skarżąca na podstawie art. 183 § 1 zd. 2 w zw. z art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów: zgłoszenia PWP nr Z.498161, świadectwa prawa ochronnego, decyzji Urzędu Patentowego, karty produktu "[...]", zlecenia z 25 października 2016 r. przeprowadzenia badań i wydania opinii lUNiG PIB w [...], sprawozdania z badań z 2 lutego 2016 r., deklaracji producenta, umowy nr [...], sprawozdania z badań nr [...], sprawozdania z badań nr [...], umowy o dystrybucji nr [...], zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli wraz z protokołem kontroli [...], na okoliczność uznania skarżącej za producenta W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, o oddalenie wniosków dowodowych w niej zawartych oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Wstępnie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wobec takich regulacji stwierdzić należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz zawiera się wyłącznie w tych jej aspektach, które wynikają z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok, którym Sąd I instancji oddalił skargę spółki na decyzję Ministra z 2 lutego 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby. Skarga kasacyjna spółki została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych oraz ich argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały tak przedstawione, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniono) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie – potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy oraz komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadniają łączne ich rozpatrzenie bez uszczerbku dla prawidłowości dokonanej oceny. Na wstępie należy stwierdzić, że kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzja wydana została w ramach nadzwyczajnego trybu administracyjnego. Postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może obejmować orzekania co do istoty sprawy rozstrzygniętej już w postępowaniu zwykłym, ale musi ograniczyć się jedynie do oceny, czy zaistniała określona przepisami ustawy przesłanka nieważnościowa. Jak trafnie podnosi się w doktrynie prawa administracyjnego, stwierdzenie nieważności odnosi się do najistotniejszych, tkwiących w decyzji uchybień, stanowiąc zarazem najdalej idącą ich konsekwencję. Przyjmuje się powszechnie, że dotyczy ona w zasadzie wad materialnych decyzji, które skutkują nieprawidłowym ukształtowaniem stosunku prawnego. (zob. J. Wegner, M. Wojtuń, w: Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 156). Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji – może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kontrola sądowa decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym koncentruje się na stwierdzeniu przez sąd administracyjny, czy organ prawidłowo przeanalizował wystąpienie określonych w art. 156 § 1 k.p.a. kwalifikowanych wad decyzji, w tym rozważył wskazane przez stronę argumenty. W niniejszej sprawie Minister stwierdził nieważność decyzji zezwalającej na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, a więc na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób niewątpliwy sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Jako rażącego nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy, rażące naruszenie prawa jest bowiem wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96, ten i kolejne przywoływane wyroki opublikowano: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (wyrok NSA z 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93). Ponadto, w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Brak aktualizacji przesłanki rażącego naruszenia prawa jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji odnoszony jest jedynie do przepisów prawa niejednoznacznych w swej treści, ze względu na potrzebę podejmowania koniecznych zabiegów interpretacyjnych. Nie oznacza to jednak, że ocena wystąpienia tego rodzaju przekroczenia prawa nie jest i nie może być dokonywana na gruncie procesu wykładni prawa. W tym kontekście podkreślić należy, że określone rozumienie tekstu prawnego zawsze przecież stanowi rezultat procesu wykładni. Stąd też, sama konieczność przeprowadzenia wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej nie wyklucza możliwości orzekania o rażącym naruszeniu prawa, gdyż wykładnia dokonywana jest w każdym przypadku zastosowania przepisu (M. Zieliński, Osiemnaście mitów w myśleniu o wykładni prawa, "Palestra", 2011, nr 3- 4, s. 20 i n.; wyroki NSA z: 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05; 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08; 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1155/10). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w szczególności wówczas, gdy naruszeniu normatywnego wzorca działania towarzyszył będzie jednoczesny brak realizacji wartości prawem chronionych, którą w niniejszej sprawie jest bezpieczeństwo ludzi, zwierząt oraz środowiska (por.: K. Glibowski w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 r., s. 1132 i nast.). W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji zasadnie także wskazał, że obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest przeprowadzenie analizy przepisów stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. Zarówno materialne, jak i procesowe zarzuty rozpatrywanej skargi kasacyjnej koncentrują się na przyjętym przez organ oraz Sąd I instancji braku legitymacji podmiotowej spółki w zakresie uzyskania na podstawie art. 4 ust. 3 pkt 1 u.n.n. pozwolenia na wprowadzanie do obrotu środka poprawiającego właściwości gleby. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Ministra z 2 grudnia 2016 r. pozwalającej spółce na wprowadzenie do obrotu organicznego środka "[...]" było bowiem rażące naruszenie art. 4 ust. 3 pkt 1 u.n.n., zgodnie z którym wniosek o wydanie ww. pozwolenia na wprowadzenie do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin dla środka wyprodukowanego na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej składa producent. Ze zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało natomiast, że środek "[...]" był odpadem powstałym w procesie produkcyjnym w zakładzie Y, tym samym skarżąca kasacyjnie spółka nie była uprawniona do złożenia wniosku o ww. pozwolenie, gdyż nie była jego producentem. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przeprowadzona przez Sąd I instancji sądowa kontrola powyższego zagadnienia stanowiącego przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji Ministra z 2 grudnia 2016 r. jest prawidłowa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wzorcem kontroli legalności ww. decyzji Ministra pozwalającej spółce na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby "[...]" były przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, tj. 2 grudnia 2016 r. Obowiązujący wówczas art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy o nawozach i nawożeniu stanowił, że wniosek o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o których mowa w art. 3 ust. 2, składa: 1) producent - dla nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, wyprodukowanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) importer - dla nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, przywiezionych z terytorium państw trzecich; 3) producent lub inny podmiot wprowadzający nawóz lub środek wspomagający uprawę roślin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - dla nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, wyprodukowanych lub wprowadzonych do obrotu na terytorium innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Zgodnie z definicją określoną w art. 2 ust. 1 pkt 10 u.n.n. "środkami wspomagającymi uprawę roślin" są środki poprawiające właściwości gleby, stymulatory wzrostu i podłoża do upraw, co oznacza, że art. 4 ust. 3 pkt 1 u.n.n. ma zastosowanie do pozwolenia na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby, które zostało wydane w niniejszej sprawie. Przepis ten przy tym jednoznacznie wskazywał, że podmiotem który mógł wystąpić z wnioskiem o wydanie na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby wyprodukowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, był producent. Jednocześnie do 2 grudnia 2022 r. ustawa o nawozach i nawożeniu nie zawierała legalnej definicji producenta, co oznaczało, że należało wówczas przyjmować w tym zakresie definicję językową. Dopiero bowiem w wyniku nowelizacji ustawy o nawozach i nawożeniu z dniem 3 grudnia 2022 r. dodano do słownika ustawy definicję legalną producenta (art. 2 ust. 1 pkt 16 u.n.n.), której wprowadzenie wynikało z przyjęcia rozporządzenia 2019/1009. W związku z przywoływaniem ww. rozporządzenia 2019/1009 w rozpatrywanej skardze kasacyjnej (w ramach zarzutu materialnego wymienionego w pkt. I, tiret 3 petitum skargi kasacyjnej) Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że rozporządzenie to weszło w życie 15 lipca 2019 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister słusznie w tym zakresie zatem wskazuje, że, ponieważ unieważniona decyzja Ministra została wydana 2 grudnia 2016 r., ww. rozporządzenie pozostaje bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Niewątpliwie zatem w dacie wydania decyzji Ministra pozwalającej spółce na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby "[...]" (2 grudnia 2016 r.), w związku z brakiem legalnej definicji pojęcia "producent" na gruncie ustawy o nawozach i nawożeniu, należało zwrócić się do powszechnego (słownikowego) rozumienia tego pojęcia. W doktrynie prawa wskazuje się, że wykładnia językowa jest jedną z najważniejszych, jeśli nie najważniejszą dyrektywą wykładni tekstów prawnych. Zgodnie z wykładnią językową normie prawnej należy przypisać takie znaczenie, jakie ma ona w języku powszechnym, chyba że ważne względy przemawiają za odstąpieniem od tego znaczenia. Podkreśla się także, że w państwach demokratycznych wykładnia językowa i znaczenie literalne powinny zajmować pozycję uprzywilejowaną w stosunku do wykładni systemowej i funkcjonalnej. W sytuacji gdy wykładnia językowa daje rezultat jasny i jednoznaczny, interpretator powinien oprzeć się na wyniku wykładni językowej i dopiero wtedy, gdy rezultat wykładni językowej budzi wątpliwości, może odwołać się do wykładni systemowej i funkcjonalnej (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2006, s. 429; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 98). W niniejszej sprawie bezsprzecznie nie wystąpiły ważne względy przemawiające za odstąpieniem od wykładni językowej pojęcia "producent", którym posługiwała się ustawa o nawozach i nawożeniu obowiązująca w dacie wydania unieważnionej decyzji. Odstąpienie od wykładni językowej pojęcia "producent" było niedopuszczalne również w świetle podstawowego celu wydawania pozwoleń na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa dla ludzi, zwierząt oraz środowiska (art. 4 ust. 6 pkt 1 lit. c u.n.n.). Jakkolwiek w doktrynie prawa wskazuje się na ostrożność w opieraniu się w prawie administracyjnym na regule wykładni clara non sunt interpretanda, to w niniejszej sprawie obowiązujące w dacie wydania unieważnionej decyzji przepisy ustawy o nawozach i nawożeniu jasno wskazywały, że pojęcie "producent" należy rozumieć językowo. Zgodnie zaś z definicją językową producentem jest ten, kto wytwarza, produkuje jakiś towar. W trakcie kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania administracyjnego wykazano, że środek poprawiający właściwości gleby "[...]" to szlamy z odbarwiania makulatury, włókien, wypełniaczy i powłok stanowiące - w świetle przepisów obowiązujących w dniu wydania unieważnionej decyzji - odpady wytwarzane w Y, zaś skarżąca kasacyjnie spółka podejmowała jedynie czynności związane ze sprzedażą tego środka. Zarówno organ, jak i Sąd I instancji słusznie zatem stwierdziły, że spółka swym działaniem spełniała definicję dystrybutora, gdyż uczestniczyła w procesie dostarczania lub udostępniania produktu, przy czym jej działalność nie wpływała na właściwości produktu związane z jego bezpieczeństwem. Skarżąca kasacyjnie spółka niewątpliwie, w dacie wydania unieważnionej decyzji, nie spełniała definicji producenta środka "[...]", a zatem nie posiadała legitymacji podmiotowej do wystąpienia na podstawie art. 4 ust. 3 pkt 1 u.n.n. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wprowadzenie go do obrotu. Tym sam zarzuty rozpatrywanej skargi kasacyjnej (pkt I, tiret 2 i 3 oraz pkt II jej petitum), w ramach których spółka podnosi, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Ministra z 2 grudnia 2016 r. z powodu rażącego naruszenia prawa, gdyż miała ona status producenta i była uprawniona do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzanie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby "[...]", należy uznać za bezzasadne. W odniesieniu natomiast do przywołanej w zarzucie sformułowanym w pkt. I, tiret 1 petitum skargi kasacyjnej ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w świetle przedstawionego wyżej pierwszeństwa stosowania wykładni językowej pojęcia "producent", obowiązującej w dacie wydania unieważnionej decyzji, Sąd I instancji zasadnie w tym zakresie stwierdził, że przy zdefiniowaniu tego terminu ustawę powyższą można stosować jedynie posiłkowo (pomocniczo). Ponadto, zarówno organ, jak i Sąd I instancji słusznie podkreśliły, iż spółka nie spełniała nawet powyższej posiłkowo stosowanej definicji producenta z art. 3 pkt 2 lit. c) ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, gdyż ze zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że na żadnym etapie nie wpływała na właściwość produktu, którym w tym przypadku była substancja powstająca przy produkcji papieru w Y, mająca być środkiem "[...]". Niezasadny jest także zarzut sformułowany w pkt. I, tiret 4 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 2, art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w ramach którego spółka podnosi, że przez cały okres od złożenia wniosku o wydanie decyzji do stwierdzenia jej nieważności organ "utrzymywał skarżącą w przekonaniu, że działa ona na podstawie i w granicach prawa, nie kwestionował legitymacji skarżącej do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji". Należy podkreślić, że przepisy ustawy o nawozach i nawożeniu powinny być znane profesjonalnemu podmiotowi działającemu na rynku nawozów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną zasadnie w tym zakresie organ podkreśla, że sam fakt działania przez kilka lat w sposób sprzeczny z prawem nie konwaliduje naruszenia prawa i nie może stanowić podstawy do domagania się możliwości kontynuowania działalności naruszającej obowiązujące normy prawa. Poza zakresem kontroli instancyjnej pozostaje drugie rażące naruszenie prawa stanowiące podstawę unieważnienia spornej decyzji, polegające na niezłożeniu przez spółkę opinii upoważnionych jednostek organizacyjnych o spornym środku, wymaganych na podstawie art. 4 ust. 6 pkt 1 lit. c) u.n.n., gdyż spółka nie podnosi tego aspektu w zarzutach skargi kasacyjnej. Z akt sądowych wynika jednak, że w postępowaniu przed Sądem I instancji spółka wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci opinii upoważnionych jednostek organizacyjnych: Instytutu Medycyny Wsi w [...] (z 12 kwietnia 2022 r.) i Państwowego Instytutu Weterynaryjnego (z 26 maja 2022 r.) na okoliczność potwierdzenia braku szkodliwego wpływu środka "[...]" na zdrowie ludzi oraz zwierząt. Zasadnie w tym zakresie Sąd I instancji uznał, że decyzja Ministra z 2 grudnia 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa (art. 4 ust. 3 pkt 1 u.n.n.) regulujących status podmiotu występującego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu środka poprawiającego właściwości gleby, tym samym dowody powyższe nie były niezbędne do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Potwierdza to także fakt sporządzenia ww. opinii w 2022 r., podczas gdy unieważniona decyzja Ministra została wydana 2 grudnia 2016 r. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie wymienionych w skardze kasacyjnej dowodów z dokumentów, należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest przede wszystkim granicami skargi kasacyjnej i co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a., który przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego zebranego przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosków dowodowych zawartych w skardze, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki z art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie zaszły bowiem istotne wątpliwości, o których mowa w powołanym przepisie, niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Uzasadniając odmowę przeprowadzenia dowodu w postępowaniu kasacyjnym, zauważyć trzeba, że w orzecznictwie NSA prezentowane są w tym zakresie dwa poglądy. Według jednego z występujących poglądów, NSA w ogóle nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego sądu granicami skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z: 26 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 86/22, z 10 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1344/22, z 11 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1368/21). W zakresie drugiego z poglądów, w orzecznictwie NSA przyjęło się, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne, jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło (por. np. wyroki NSA: z 5 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 338/23, z 27 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2500/21, z 16 lipca 2025 r., sygn. akt I GSK 427/22). Ponadto, w odniesieniu do niniejszej sprawy, należy podkreślić, że kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie nieważnościowe ograniczone jest dowodowo tylko do ustalenia, czy zaistniała przesłanka nieważnościowa, a nie do gromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do merytorycznego załatwienia sprawy. Reasumując, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji Ministra z 2 lutego 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby. Zasadnym było stwierdzenie nieważności decyzji z 2 grudnia 2016 r. pozwalającej spółce na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby, gdyż decyzję tę uzyskał podmiot nieuprawniony - niebędący producentem w rozumieniu art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy o nawozach i nawożeniu w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. z zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 118).