II GSK 11/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Dariusz Zalewski po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Wałczu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 września 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 503/25 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wałczu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 27 maja 2025 r. nr SKO.4120.337.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zarejestrowania pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję.

Wyrokiem z dnia 30 września 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 503/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Wałczu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 27 maja 2025 r. nr SKO.4120.337.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zarejestrowania pojazdu. Decyzją z dnia 15 marca 2021 r. Starosta Wałecki, w wyniku rozpoznania wniosku K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej w W. (dalej spółka, uczestnik postępowania), zarejestrował pojazd marki Belarus 820, o numerze nadwozia [...], wydając dowód rejestracyjny oraz tablice rejestracyjne. Pismem z dnia 30 listopada 2022 r. Prokurator Rejonowy w Wałczu złożył sprzeciw od decyzji o rejestracji pojazdu, w którym wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając rażące naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.); dalej: jako: p.r.d., polegające na wydaniu decyzji bez zgromadzenia wszystkich wymaganych prawem dokumentów stanowiących podstawę rejestracji pojazdu, w tym świadectwa zgodności WE albo świadectwa zgodności wraz z oświadczeniem zawierającym dane i informacje o pojeździe niezbędne do rejestracji i ewidencji pojazdu, dopuszczenia jednostkowego pojazdu, decyzji o uznaniu dopuszczenia jednostkowego pojazdu albo świadectwa dopuszczenia indywidualnego WE pojazdu. W ocenie Prokuratora, w stosunku do przedmiotowego ciągnika rolniczego dokument taki był wymagany, gdyż pojazd ten był rejestrowany po raz pierwszy na terenie państwa członkowskiego UE, a został sprowadzony z terenu państwa niebędącego członkiem Unii. Decyzją z dnia 2 lutego 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie (dalej: organ, Kolegium) stwierdziło brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wałeckiego. Zdaniem Kolegium, Starosta powinien odmówić dokonania rejestracji ciągnika z uwagi na brak dokumentów homologacji, co oznacza, że doszło do naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d., jednak – zdaniem Kolegium – nie w sposób rażący. Proste zestawienie treści decyzji Starosty z treścią przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym nie wykazuje, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Zdaniem Kolegium, sprzeczność ujawnia się dopiero po dokonaniu wykładni przepisów krajowych z przepisami unijnymi. W wyniku rozpatrzenia skargi Prokuratora, WSA w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 288/23 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia 2 lutego 2023 r. uznając za bezsporne, po pierwsze – że przedmiotowy pojazd podlegał procesowi rejestracji i wcześniej nie był zarejestrowany w Polsce, lecz na Białorusi, a po drugie – że spółka składając wniosek o rejestrację ciągnika nie przedłożyła dokumentu homologacji, podczas gdy złożenie takiego dokumentu było obowiązkowe w postępowaniu rejestracyjnym, stosownie do treści art. 72 § 1 pkt 3 p.r.d. w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d. W ocenie Sądu I instancji, naruszenie przez Starostę wskazanych przepisów było zatem oczywiste i świadczyło o rażącym naruszeniu prawa. Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1637/23, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną uczestnika postępowania – K. Sp. z o.o. Sp. K. w W. od ww. wyroku Sądu I instancji uznając, że wynik kontroli decyzji Kolegium z dnia 2 lutego 2023 r. był zgodny z prawem, co oznacza, że prawidłowo WSA uchylił tę decyzję. W ocenie NSA, o ile istotne wątpliwości interpretacyjne ograniczają możliwość przyjęcia kwalifikowanej wadliwości decyzji, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.); dalej jako: k.p.a., to przyjęcie, że doszło do naruszenia przepisu jednoznacznego w swej treści nie jest i nie może być jedyną i wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podziela prezentowany w orzecznictwie podgląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić dopiero wtedy, gdy decyzja lub postanowienie kończące postępowanie wywołuje stan istotnie niezgodny z prawem – jej funkcjonowanie w obrocie prawnym jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności i zaufania obywatela do działań organu. Zdaniem NSA, w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji ograniczył się do dokonania oceny, czy treść przepisów art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d. jest dostatecznie jasna, by ich naruszenie przez organ mogło być uznane za rażące. Jakkolwiek stanowisko Sądu I instancji w zakresie oczywistości naruszenia tych przepisów było prawidłowe, to w ocenie NSA okazało się niewystarczające do stwierdzenia, że naruszenie miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium decyzją z dnia 27 maja 2025 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wałeckiego z dnia 15 marca 2021 r. Organ wyjaśnił, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Analizując sprawę, zgodnie z wytycznymi NSA zawartymi w wyroku z dnia 4 grudnia 2024 r., Kolegium uznało, że przeciwko uznaniu decyzji o rejestracji za rażąco naruszającą prawo przemawia ocena wagi naruszenia dokonana w kontekście wywołanych nią skutków społeczno-ekonomiczno-gospodarczych, a także zasady stabilności i trwałości decyzji ostatecznej oraz zasady zaufania do organów państwa, które zobowiązane są do przestrzegania prawa. Zdaniem Kolegium, stabilność decyzji o rejestracji wydanej przez uprawniony do tego organ administracji publicznej ma większą wagę aniżeli stwierdzone naruszenie prawa. Przedmiotowy ciągnik został poddany z wynikiem pozytywnym badaniu technicznemu, co oznacza, że pojazd spełniał określone warunki techniczne oraz stan pojazdu pozwalał na jego dalsze bezpieczne użytkowanie, a w konsekwencji, że jego dopuszczenie do ruchu nie spowodowało zagrożenia bezpieczeństwa osoby korzystającej z pojazdu oraz ogółu społeczeństwa. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 września 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 503/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a. oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Wałczu na powyższą decyzję Kolegium. Na wstępie Sąd I instancji podkreślił, że stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. (zasada związania) organ, ponownie rozpoznając sprawę, związany był ustaleniem Sądu I instancji w zakresie oczywistości naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d., które jednak nie miało charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na co w swoim wyroku z dnia 4 grudnia 2024 r. wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny. WSA zgodził się z organem, że zasady stabilności i trwałości decyzji ostatecznej, mają większą wagę aniżeli stwierdzone naruszenie prawa. W ocenie Sądu, organ trafnie podkreślił znaczenie zasady zaufania do organów praworządnego państwa, na podstawie której organy zobowiązane są do przestrzegania prawa oraz słusznie powołał się na potrzebę zapewnienia pewności obrotu prawnego i handlowego. Sąd I instancji wskazał, że będący przedmiotem decyzji rejestracyjnej ciągnik uzyskał pozytywny wynik badania technicznego. WSA odwołał się do danych upublicznionych przez centralne organy administracji rządowej w toku posiedzenia sejmowej Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 marca 2025 r., z których wynikało, że problem braku egzekwowania wymaganych do rejestracji dokumentów homologacyjnych dotyczy około 6460 ciągników sprowadzonych z Białorusi, Rosji i Ukrainy w latach 2009-2024. Zdecydowana większość z 380 starostw nie wymagała dokumentów homologacyjnych przy rejestrowaniu ciągników (w tym używanych), sprowadzonych na obszar Polski z państw trzecich. Powyższe, w ocenie Sądu I instancji, prowadzi do wniosku, że w dacie wydania decyzji o rejestracji ukształtowała się wieloletnia i powszechna praktyka, w której organy rejestrujące nie wymagały przedkładania do rejestracji pojazdów używanych, sprowadzanych do Polski spoza Unii Europejskiej, dokumentów homologacyjnych. Zdaniem Sądu, przy ocenie skutków stwierdzenia nieważności decyzji o rejestracji ciągnika, nie można również pomijać okoliczności, że konsekwencją stwierdzenia jej nieważności byłoby wzruszenie wtórnych decyzji dotyczących rejestracji pojazdu przez jego nabywcę lub nabywców i dalej wycofanie pojazdu z użytkowania. Skutki takich rozstrzygnięć byłyby zatem bardzo dolegliwe nie tylko dla podmiotów, które sprowadziły pojazdy z Białorusi, ale również dla dalszych nabywców pojazdów. Wreszcie, w ocenie Sądu I instancji, przeciw stwierdzeniu nieważności decyzji o rejestracji ciągnika, a w konsekwencji przeciw wyłączeniu go z ruchu, przemawiają też plany legislacyjne ujawnione na posiedzeniu Komisji Sejmowej przez przedstawicieli Ministerstwa Infrastruktury. Zgodnie z ich wyjaśnieniami projektowane jest wprowadzenie przepisu abolicyjnego, który pozwoli na utrzymanie zastanego stanu rzeczy. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Prokurator Rejonowy w Wałczu, zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc na podstawie art. 188 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o jego uchylenie w całości i ponowne rozpoznanie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późń. zm.) w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 450) w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze rejestracji ciągnika marki Belarus nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o jego rejestracji, podczas gdy decyzja Starosty Wałeckiego z dnia 15 marca 2021 r. nr KD.5410.1.1019.2021.RO wydana została bez zgromadzenia wszystkich wymaganych prawem dokumentów stanowiących podstawę rejestracji pojazdu, której to funkcjonowanie w obrocie prawnym jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności i zaufania obywatela do działań organu oraz przemawiają za tym racje społeczno-ekonomiczno-gospodarcze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 27 maja 2025 r. nr SKO.4120.337.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zarejestrowania pojazdu stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi wniesionej przez Prokuratora w Wałczu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że rozpoznając sprzeciw Prokuratora Kolegium decyzją z dnia 2 lutego 2023 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wałeckiego z dnia 15 marca 2021 r. o zarejestrowaniu pojazdu – ciągnika rolniczego sprowadzonego z Białorusi w sytuacji gdy spółka nie złożyła dokumentów homologacji, wymaganych przepisami prawa krajowego i unijnego, co stanowiło naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d., jednak – zdaniem Kolegium – nie w sposób rażący. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzja Kolegium z dnia 2 lutego 2023 r. została uchylona wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 288/23, który uznał, że naruszenie prawa miało charakter oczywisty i rażący. Następnie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1637/23, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną uczestnika postępowania od ww. wyroku Sądu I instancji uznając, że prawidłowo Sąd I instancji uchylił decyzję Kolegium z dnia 2 lutego 2023 r. Niemniej jednak, zdaniem NSA, w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji ograniczył się do dokonania oceny, czy treść przepisów art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d. jest dostatecznie jasna, by ich naruszenie przez organ mogło być uznane za rażące i jakkolwiek stanowisko Sądu I instancji, w zakresie oczywistości naruszenia tych przepisów, jest prawidłowe, to NSA uznał, że jest niewystarczające do stwierdzenia, że naruszenie miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium w zaskarżonej decyzji stwierdziło, że przeciwko uznaniu decyzji o rejestracji pojazdu za rażąco naruszającą prawo przemawia ocena wagi naruszenia dokonana w kontekście wywołanych nią skutków społeczno-ekonomiczno-gospodarczych, a także zasad stabilności i trwałości decyzji ostatecznej oraz zasady zaufania do organów państwa, które zobowiązane są do przestrzegania prawa. Stanowisko to podzielił Sąd I instancji, który oddalając skargę Prokuratora wskazał, że skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze decyzji o rejestracji pojazdu sprzeciwiają się stwierdzeniu jej nieważności. Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że "skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze rejestracji ciągnika marki Belarus nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o jego rejestracji". Zauważyć zatem należy, że uzasadniając pogląd o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o rejestracji pojazdu, mimo oczywistego naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d., Sąd I instancji po pierwsze przyjął za organem, że skoro pojazd, spełniał określone warunki techniczne, a jego stan pozwalał na dalsze bezpieczne użytkowanie to jego dopuszczenie do ruchu nie spowodowało zagrożenia bezpieczeństwa osoby korzystającej z pojazdu oraz ogółu społeczeństwa. Po drugie WSA w Szczecinie w zaskarżonym wyroku podkreślił znaczenie zasady zaufania do organów państwa, a także wskazał na potrzebę zapewnienia pewności obrotu prawnego i handlowego. Uzupełniając stanowisko organu, WSA odwołał się do poglądów zaprezentowanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę na skalę naruszeń organów, które rejestrowały ciągniki rolnicze bez świadectwa homologacji na terenie całego kraju i odwołał się do podejmowanych w związku z tym działań legislacyjnych. I wreszcie, WSA wskazał na wtórne następstwa stwierdzenia nieważności decyzji dla dalszych nabywców pojazdów. Wobec tak zarysowanej istoty sporu, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie stwierdza, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyrokach tego Sądu w rodzajowo tożsamych – odnośnie do ich stanów faktycznych i stanu prawnego – sprawach (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 18 czerwca 2026 r., sygn. akt: II GSK 2177/25 r., II GSK 2728/25; II GSK 2213/25; z dnia 7 lipca 2026 r., sygn. akt: II GSK 2883/25 i II GSK 1/26; publ. CBOSA), zgodnie z którym żaden ze wskazanych przez Sąd I instancji powodów nie stanowi podstawy do przyjęcia, że skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze decyzji o rejestracji pojazdu sprzeciwiają się stwierdzeniu jej nieważności. W punkcie wyjścia należy wskazać, że badania technicznego pojazdu nie można uznać za równoważne badaniu przeprowadzanemu w procedurze homologacji, która służy ustaleniu czy dany pojazd spełnia wymagania techniczne właściwe dla danego typu pojazdu, m.in. czy pojazd został zbudowany i wyposażony w taki sposób, aby korzystanie z niego nie zagrażało bezpieczeństwu osób nim jadących lub innych uczestników ruchu, nie naruszało porządku ruchu na drodze i nie narażało kogokolwiek na szkodę; nie zakłócało spokoju publicznego przez powodowanie hałasu przekraczającego poziom określony w przepisach szczegółowych; nie powodowało wydzielania szkodliwych substancji w stopniu przekraczającym wielkości określone w przepisach szczegółowych; nie powodowało niszczenia drogi; zapewniało dostateczne pole widzenia kierowcy oraz łatwe, wygodne i pewne posługiwanie się urządzeniami do kierowania, hamowania, sygnalizacji i oświetlenia drogi przy równoczesnym jej obserwowaniu; nie powodowało zakłóceń radioelektrycznych w stopniu przekraczającym wielkości określone w przepisach szczegółowych. Badanie techniczne pojazdu przedstawione przez podmiot składający wniosek o rejestrację weryfikowało jedynie, czy stan utrzymania pojazdu pozwala na jego dalsze bezpieczne użytkowanie, zatem nie mogło zastąpić wymaganego świadectwa homologacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska Sądu I instancji, że stwierdzeniu nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. sprzeciwia się zasada zaufania do organów państwa. Przesłanki określone w tym przepisie – wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa – odnoszą się bowiem właśnie do sytuacji, która zaistniała w tej sprawie i co aż nadto oczywiste, była następstwem niezgodnego z prawem działania organów. W ocenie składu orzekającego w tej sprawie to właśnie z zasady zaufania do organów państwa należy wyprowadzić zakaz tolerowanie błędnej praktyki organów w stosowaniu, co należy podkreślić, jasnych i czytelnych przepisów prawa. W tej mierze trzeba chociażby podkreślić, że uzasadnieniem potrzeby istnienia (i zarazem stosowania) konstrukcji prawnych, których celem jest wyeliminowanie z obrotu wadliwej decyzji, jest – jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13 – "[...] konstytucyjna zasada praworządności (legalizmu), która odnosi się też do działalności orzeczniczej organów administracji publicznej. Rezultatem zastosowania takich konstrukcji jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a co najmniej eliminacja stanu niezgodnego z prawem.", co sprzeciwia się wykorzystaniu przez Sąd I instancji argumentacji z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 kwietnia 1997 r., sygn. akt U 11/97 (publ. OTK-A 1997 r. Nr 5-6, poz. 67), z którego aż nadto jasno i wyraźnie wynika, że wypowiedź Trybunału, a mianowicie że "organ stanowiący prawo ma za zadanie takie ukształtowanie jego treści by w sposób jednoznaczny wyrażało określone normy prawne, realizujące zakładane cele społeczne", dotyczy zupełnie innego zagadnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznanej sprawie przepisy były jasne i czytelne. Należy nadto zauważyć, że zasada zaufania do organów państwa nie może być rozumiana jako konieczność wydawania rozstrzygnięć sprzecznych z obowiązującym prawem, gdyż zasady tej nie można odczytywać w oderwaniu od wynikających m.in. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności i legalizmu, które nakazują organom administracyjnym działać na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeciw stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji o rejestracji ciągnika, nie mogą przemawiać też plany legislacyjne "mające na celu wprowadzenie przepisu abolicyjnego, który pozwoli na utrzymanie zastanego stanu rzeczy". Plany legislacyjne nie mają charakteru wiążącego i nie powstają w ramach sformalizowanej procedury. Stanowią element służący do ewentualnego wypracowania stanowiska. w przyszłości. To, że Sąd I instancji z tych planów wywnioskował, że "w ocenie centralnych organów również brak jest przeszkód do dalszego korzystania z już zarejestrowanych pojazdów", nie znaczy, że mogą one stanowić punkt odniesienia przy ocenie przesłanek nieważności decyzji w okolicznościach faktycznych i prawnych konkretnej sprawy. Natomiast wtórne następstwa wyeliminowania decyzji rejestracyjnej z obrotu dla kolejnych rzeczywistych, czy też potencjalnych nabywców przedmiotowego pojazdu, na które powołał się Sąd pierwszej instancji, nie mogą być rozumiane jako społeczno-ekonomiczno-gospodarcze skutki stojące na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności tej decyzji. Następstwa o charakterze majątkowym są jedynie pośrednią i potencjalną konsekwencją, niewyłączającą na gruncie art. 156 § 2 k.p.a. możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Starosty o rejestracji pojazdu. Kwestia natomiast ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej (czy to uczestnika postępowania, czy organu administracji), pozostaje poza oceną sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało stwierdzić, że skarga kasacyjna zasadnie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, który podlegał uchyleniu. Jednocześnie, wobec wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę Prokuratora w Wałczu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 27 maja 2025 r. nr SKO.4120.337.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zarejestrowania pojazdu stwierdzając, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów skarga ta podlegała uwzględnieniu, co zobowiązywać będzie organ administracji do uwzględnienia ocen prawnych formułowanych w odpowiedzi na zarzuty skargi kasacyjnej. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, którą Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o rejestracji pojazdu – i abstrahując już nawet od tego, że w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organ operuje nieznanym ustawie sformułowaniem o "braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji" – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie że "decyzja Starosty Wałeckiego nie narusza rażąco przepisów prawa, na podstawie których została wydana, przez co nie zachodzi przesłanka stwierdzenia jej nieważności przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." narusza prawo materialne – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do najistotniejszych problemów prawnych dotyczących kwestii stwierdzenia nieważności decyzji o zarejestrowaniu pojazdu – ciągnika rolniczego (zob. m.in. wyroki NSA z dnia: 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1606/23; 30 października 2025 r., sygn. akt II GSK 947/25; 25 września 2025 r., sygn. akt II GSK 923/25; 6 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 1091/25; 9 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1252/25; 16 stycznia 2026 r., sygn. akt II GSK 1262/25; 29 stycznia 2026 r., sygn. akt II GSK 2258/25). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela oceny i argumentację przedstawione w uzasadnieniach wymienionych powyżej judykatów, w których jednolicie przesądzono, że naruszenie przepisów art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d. w decyzji o rejestracji pojazdu było, na tle przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oczywiste. Kwalifikacja ta jest konsekwencją kategorycznego brzmienia regulacji normatywnej, która z jednej strony ustanawia zasadę, że dokumentem stwierdzającym dopuszczenie do ruchu pojazdu samochodowego, ciągnika rolniczego, pojazdu wolnobieżnego wchodzącego w skład kolejki turystycznej, motoroweru lub przyczepy jest dowód rejestracyjny albo pozwolenie czasowe (art. 71 ust. 1, z zastrzeżeniem art. 71 ust. 3 p.r.d.), z drugiej zaś – ustanawia zamknięty katalog dokumentów, na podstawie których dokonuje się rejestracji (zob. art. 72 ust. 1 p.r.d.). W zbiorze powyższych, stanowiących obligatoryjną podstawę rejestracji właściwego pojazdu, dokumentów – zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. (z zastrzeżeniem art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania weryfikowanej decyzji rejestracyjnej – znajdowały się świadectwo zgodności WE albo świadectwo zgodności wraz z oświadczeniem zawierającym dane i informacje o pojeździe niezbędne do rejestracji i ewidencji pojazdu, dopuszczenie jednostkowe pojazdu, decyzja o uznaniu dopuszczenia jednostkowego pojazdu albo świadectwo dopuszczenia indywidualnego WE pojazdu. Jeżeli więc zgodnie z niepodważonym stanem faktycznym sprawy rozstrzygniętej weryfikowaną decyzją o rejestracji pojazdu (ciągnika rolniczego) nie był on wcześniej zarejestrowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem wyłączenie z art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d. nie miało w tej sprawie zastosowania, to niewątpliwie powyższa decyzja rejestracyjna nie mogła zostać wydana bez spełnienia warunku przedłożenia jednego z dokumentów, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. Ocena ta jest spójna z kwalifikacją pojazdu jako "nowego pojazdu" w rozumieniu art. 3 pkt 37 rozporządzenia nr 167/2013, albowiem pojazd ten nigdy wcześniej nie był rejestrowany (zob. art. 3 pkt 38: "rejestracja" to "administracyjne zezwolenie na dopuszczenie pojazdu, w tym do ruchu drogowego, obejmujące identyfikację pojazdu i nadanie mu numeru seryjnego znanego jako numer rejestracyjny, na stałe, czasowo lub na krótki okres") ani dopuszczony na terytorium UE (zob. art. 3 pkt 40: "dopuszczenie" to "pierwsze wykorzystanie w Unii pojazdu, układu, komponentu, oddzielnego zespołu technicznego, części lub wyposażenia zgodnie z ich przeznaczeniem"). Wobec powyższego, zgodnie z treścią przywołanej regulacji, unormowania wykonawcze wynikające z § 2 ust. 5 uchylonego z dniem 4 września 2022 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych przewidywały, że w przypadku zgłoszenia do pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nowego pojazdu, do wniosku o rejestrację właściciel pojazdu dołącza jeden z dokumentów, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. Treść powyższej regulacji była jednoznaczna i jasna, a zatem nie wymagała przeprowadzenia skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, niezależnie od złożoności wtórnego prawa unijnego dotyczącego systemu homologacji pojazdów. To ostatnie zagadnienie ma jednak charakter odrębny względem warunków prawnych legalnej rejestracji pojazdów na terytorium RP. W nawiązaniu do rozważań przeprowadzonych w przywołanym orzecznictwie NSA, trzeba również podnieść, że w świetle jednoznacznej regulacji wynikającej z art. 8, art. 11, art. 13 i art. 15 rozporządzenia nr 167/2013, strona składając wniosek o rejestrację pojazdu (ciągnika rolniczego) – bez względu na jej kwalifikację lub występowanie w charakterze importera (art. 11) lub dystrybutora (art. 13) nowego pojazdu na określonym etapie podejmowanych działań – przez samo wystąpienie o rejestrację tego rodzaju pojazdu stał się podmiotem obowiązków producenta określonych w powołanym akcie prawa unijnego. Zgodnie bowiem z art. 15 rozporządzenia nr 167/2013 importer lub dystrybutor uważany jest do celów niniejszego rozporządzenia za producenta i podlega obowiązkom producenta zgodnie z art. 8-10, w przypadku gdy importer lub dystrybutor udostępnia na rynku lub rejestruje pojazdy, układy, komponenty lub oddzielne zespoły techniczne lub jest odpowiedzialny za ich dopuszczenie pod swoją własną nazwą lub znakiem handlowym lub modyfikuje pojazd, układ, komponent lub oddzielny zespół techniczny w sposób, który może mieć wpływ na zgodność z mającymi zastosowanie wymogami. W tym zakresie należało w szczególności uwzględnić, że w razie wprowadzania do obrotu lub dopuszczania pojazdów, układów, komponentów lub oddzielnych zespołów technicznych producenci zapewniają, aby były one produkowane i homologowane zgodnie z wymogami określonymi w niniejszym rozporządzeniu oraz w aktach delegowanych i wykonawczych przyjętych na mocy tego rozporządzenia (art. 8 ust. 1), a ponadto – są oni odpowiedzialni przed organem udzielającym homologacji za wszystkie aspekty procesu homologacji i za zapewnienie zgodności produkcji, niezależnie od tego, czy bezpośrednio uczestniczą we wszystkich etapach konstruowania pojazdu, układu, komponentu lub oddzielnego zespołu technicznego (art. 8 ust. 6). W rozpoznawanej sprawie organ rejestrujący nie mógł także pominąć bezpośrednio obowiązującego i jednoznacznego w swej treści art. 38 rozporządzenia nr 167/2013, który stanowi, że – z zastrzeżeniem art. 41 i 44 – pojazdy, dla których obowiązkowa jest homologacja typu UE całego pojazdu, lub pojazdy, dla których producent uzyskał taką homologację na mocy niniejszego rozporządzenia, są udostępniane na rynku, rejestrowane lub dopuszczane, jeżeli towarzyszy im ważne świadectwo zgodności (zob. art. 3 pkt 33 rozporządzenia nr 167/2013: "świadectwo zgodności" to "dokument wydany przez producenta, w którym zaświadcza się, że wyprodukowany pojazd jest zgodny z homologowanym typem pojazdu") wydane zgodnie z art. 33. Obowiązki powyższe były i są oczywiście wtórne względem zasadniczego obowiązku poddania nowego pojazdu właściwej procedurze homologacyjnej, o której była mowa w obowiązującym w dacie rejestracji art. 70b ust. 2 p.r.d. Przepis art. 70b ust. 1 p.r.d. stanowił wówczas w sposób kategoryczny i jednoznaczny, że nowy typ pojazdu, typ przedmiotu wyposażenia lub części, który ma być wprowadzony do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, powinien spełniać wymagania techniczne, odpowiednie dla danej kategorii pojazdu, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 70zm ust. 1 pkt 1 p.r.d., natomiast spełnienie odpowiednich wymagań technicznych danego typu pojazdu, typu przedmiotu wyposażenia lub części potwierdzało się właśnie w procedurze homologacji (art. 70b ust. 2 p.r.d.). Ponadto zgodnie z obowiązującym w miarodajnym okresie przepisem art. 70d ust. 1 p.r.d., producent nowego typu pojazdu, typu przedmiotu wyposażenia lub części, z zastrzeżeniem art. 70d ust. 2-6 p.r.d., miał obowiązek uzyskać dla każdego nowego typu pojazdu, typu przedmiotu wyposażenia lub części odpowiednie świadectwo homologacji typu WE. W korespondencji do powyższej regulacji w art. 70g ust. 1 p.r.d. ustanowiono normatywny zakaz wprowadzania do obrotu nowego pojazdu bez wymaganego odpowiedniego świadectwa homologacji typu lub innego równoważnego dokumentu, o którym mowa w art. 70j ust. 1, art. 70k ust. 1, art. 70o ust. 1, art. 70zo ust. 1, art. 70zp ust. 1 albo art. 70zu ust. 1 p.r.d. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony zatem jest wniosek, że w rozpoznawanej sprawie należało przyjąć, że rezultat wykładni przepisów art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d. i omówionych powyżej przepisów rozporządzenia unijnego, dokonanej z uwzględnieniem reguł językowych i systemowych jest jednoznaczny i w istocie niesporny, a zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że mogły zaistnieć na ich tle istotne wątpliwości interpretacyjne. Konkluzji tej nie podważa w żadnym stopniu, ani też zakresie fakt, że w okresie obowiązywania dyrektywy 2003/37/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. w sprawie homologacji typu ciągników rolniczych lub leśnych, ich przyczep i wymiennych holowanych maszyn, łącznie z ich układami, częściami i oddzielnymi zespołami technicznymi oraz uchylającej dyrektywę 74/150/EWG (Dz. Urz. UE z 2003 r., L 171, s. 1), zmienionej dyrektywą Komisji 2014/44/UE z dnia 18 marca 2014 r., analizowane zagadnienie budziło określone wątpliwości, które zostały rozstrzygnięte wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości z 15 czerwca 2017 r. w sprawie C-513/15 (ECLI:EU:C:2017:473), w którym potwierdzono, że przepisy powyższego aktu powinny być interpretowane w ten sposób, że wprowadzenie do użytku i zarejestrowanie w państwie członkowskim używanych ciągników przywiezionych z państwa trzeciego jest uzależnione od spełnienia wymogów technicznych przewidzianych w wymienionej wyżej dyrektywie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również prezentowany w orzecznictwie podgląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić, gdy decyzja lub postanowienie kończące postępowanie wywołuje stan istotnie niezgodny z prawem – jej funkcjonowanie w obrocie prawnym jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności i zaufania obywatela do działań organu. Stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (zob.: wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r., III SA 1425/96, "Poradnik VAT" 1998, nr 3, s. 24; wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95, OSNAPiUS 1995, nr 24, poz. 297; wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, "Wspólnota" 1994, nr 42, s. 16). W rozpoznawanej sprawie organ badając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji niedostatecznie rozważył powyższe kwestie, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zauważyć bowiem należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjęło że "przeciwko uznaniu decyzji o rejestracji za rażąco naruszającą prawo przemawia ocena wagi naruszenia w kontekście zasady stabilności i trwałości decyzji ostatecznej" i w tym zakresie powołało argumenty o pozytywnym badaniu technicznym pojazdu oraz błędnej praktyki organów w całym kraju, jednakże argumenty te z przyczyn wskazanych w tym uzasadnieniu należy uznać za chybione. Ponownie rozpoznając sprawę organ związany będzie oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącą się do oczywistości naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. Organ weźmie również pod uwagę to, że wprowadzając na rynek UE pojazdy typu homologowanego, które nie posiadały wymaganego prawem świadectwa zgodności, podmiot rejestrujący pojazd działał na własne ryzyko. Liczba wydanych zaś analogicznych decyzji o rejestracji pojazdów tego samego typu, objętych kontrolą, sama w sobie nie może przemawiać za pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji obarczonych tak istotnym naruszeniem prawa, którego skutkiem może być potencjalna utrata zdrowia, a nawet życia ludzkiego. Uwzględni również ewentualne potencjalne naruszenie w zakresie praw wynikających z ochrony konkurencji i konsumentów, do którego mogło dojść na skutek zarejestrowania i w efekcie dopuszczenia do obrotu w UE niehomologowanych ciągników rolniczych, a których cena była niższa aniżeli innych ciągników oferowanych na rynku, zaopatrzonych w wymagane prawem świadectwo zgodności, a przy tym spełniających m.in. normy emisyjne. Rozważy także, czy dopuszczenie do ruchu drogowego w UE typu pojazdu podlegającego homologacji, który nie posiada świadectwa zgodności, może prowadzić do zagrożenia bezpieczeństwa na całym rynku wewnętrznym UE oraz zakłócać uczciwą konkurencję na tym rynku, podlegającą ochronie prawnej (zob. w tej kwestii zwłaszcza wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2026 r., sygn. akt II GSK 2258/25, którego pogląd i ocenę prawną Sąd w składzie orzekającym w sprawie w pełni podziela). W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 16