II GSK 1121/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 245/22 w sprawie ze skargi Z. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 29 listopada 2021 r. nr POD.503.79.2021.MSA.17 w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. w W. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 245/22, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę Z. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 29 listopada 2021 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. w W., zaskarżając orzeczenie oraz domagając się jego uchylenia w całości, rozpoznania skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Z ostrożności procesowej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: 1. wydruku artykułu z 18 marca 2020 r. pt. "Przez 4 lata prawie 4 tysiące farmaceutów musiało zamknąć swoje apteki", https://mgr.farm/aktualnosci/przez-4-lata-prawie-4-tysiace-farmaceutow-musialo-zamknac-swoje-apteki/ 2. wydruku artykułu z 19 lutego 2019 r. pt. "Aptekarze mają dość. Głośno mówią o patologiach w aptekach..." https://mgr.farm/aktualnosci/aptekarze-maja-dosc-glosno-mowia-o-patologiach-w-aptekach/ 3. wydruku artykułu z www.portalspozywczy.pl z 7 lutego 2014 r. pt. "Upadają prywatne apteki. Nie wytrzymują konkurencji z sieciami"; https://www.portalspozywczy.pl/handel/wiadomosci/upadaja-apteki,96736.html 4. wydruku artykułu z www.gospodarka.dziennik.pl z 8 sierpnia 2010 r. pt. "Połowie małych aptek grozi upadłość"; https://gospodarka.dziennik.pl/news/artykuly/298389,polowie-malych-aptek-grozi-upadlosc.html. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. błędne niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z błędnym zastosowaniem art. 151 p.p.s.a. w zw. z błędną wykładnią i w konsekwencji błędnym zastosowaniem art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 99 ust. 3a pkt 1-3 w zw. z art. 65 ust. 1 w zw. z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2301; powoływanej dalej jako: p.f.) w zw. z błędną wykładnią art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1015; powoływanej dalej jako: ustawa zmieniająca), poprzez przyjęcie, że: 1. pojęcie warunków, o których mowa w art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f., tj. warunków określonych przepisami prawa, wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu - nie obejmuje warunków wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej określonych w art. 99 ust. 3a p.f.; 2. art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. nie znajduje zastosowania w przypadku, gdy do nabycia udziałów spółki z o.o. dysponującej zezwoleniem na prowadzenie apteki przez spółkę z o.o. prowadzącą łącznie 4 lub więcej aptek ogólnodostępnych w województwie doszło po wydaniu zezwolenia i po wejściu w życie art. 99 ust. 3a p.f.; 3. warunki wymienione w art. 99 ust. 3a pkt 1-3 p.f. są wymagane jedynie momentu wydania zezwolenia pomimo że: a) z prawidłowej wykładni literalnej, systemowej i funkcjonalnej ww. przepisów przedstawionej szczegółowo w uzasadnieniu zarzutu wynika, że pojęcie warunków, o których mowa w art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f., tj. warunków określonych przepisami prawa, wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu - obejmuje również warunki wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej określone w art. 99 ust. 3a p.f., czyli takie, których spełnienie jest konieczne, żeby w ogóle taką działalność rozpoczęć i prowadzić; b) sposób sformułowania art. 99 ust. 3a pkt 1-3 p.f. jest taki sam, jak innych przepisów, które w orzecznictwie uznano za przepisy ustanawiające warunki, które muszą być spełnione zarówno w chwili wydania zezwolenia, jak i po jego wydaniu; c) art. 99 ust. 3a pkt 1-3 p.f. nie zawiera wyrażenia "jeżeli na dzień złożenia wniosku o wydanie zezwolenia", którego ustawodawca wyraźnie użył w art. 99 ust. 3b p.f.; d) przyjęta przez Sąd w zaskarżonym wyroku wykładnia skutkuje bezprzedmiotowością m.in. art. 99 ust. 3 pkt 1-4 p.f., przepisów przejściowych, art. 99 ust. 2a pkt 1 i 2 p.f. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości, oddalenie wniosku dowodowego sformułowanego w piśmie z dnia 13 maja 2022 r. bowiem w sprawie nie istnieją żadne wątpliwości, a wskazane we wniosku dowody (wydruki prasowe) nie mają żadnego adekwatnego związku ze stanem faktycznym niniejszej sprawy, a także o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 17 marca 2023 r. Prokurator Okręgowy w Opolu przedstawił stanowisko w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej, wnosząc o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 29 czerwca 2023 r. uczestnik postępowania Z1 Sp. z o.o. w K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw, oddalenie wniosków dowodowych sformułowanych w skardze kasacyjnej, bowiem w sprawie nie istnieją żadne wątpliwości, a wskazane dowody (wydruki prasowe) nie mają żadnego związku ze stanem faktycznym niniejszej sprawy, a także o zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. Istota sporu prawnego jaki zaistniał w rozpatrywanej sprawie, przy uwzględnieniu sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, w szczególności zaś ich wzajemnego powiązania, uzasadnia łączne rozpatrzenie wszystkich podniesionych uchybień. Wskazać przy tym należy, że problem prawny objęty zarzutami skargi kasacyjnej w zbliżonych stanach faktycznych był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sadu Administracyjnego, m.in. w wyrokach: z 5 maja 2026 r. sygn. akt II GSK 635/23, z 25 maja 2023 r. sygn. akt II GSK 2206/23. Podzielić zatem należy argumenty wyrażone w uzasadnieniach powołanych wyroków podkreślając, że są one aktualne również na gruncie niniejszej sprawy. Jednocześnie powyższe oznacza, iż odmienne stanowisko, zaprezentowane w wyrokach NSA z 17 kwietnia 2026 r., sygn. akt II GSK 233/23 oraz sygn. akt II GSK 283/23 (w których odstąpiono od utrwalonej linii orzeczniczej), nie znajduje aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Pomimo mnogości i znacznie rozbudowanej struktury, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się i dotyczą tego samego zagadnienia, ujmowanego jednak przez stronę z różnych perspektyw. W istocie podniesione uchybienia zmierzają więc do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy przypomnieć - jak zasadnie podnosi organ, że w świetle dominującego orzecznictwa NSA, który zakwestionował możliwość stosowania przepisu art. 99 ust. 3 pkt 2 p.f. w innym postępowaniu, niż dotyczącym wydania zezwolenia na prowadzenie apteki (np. NSA w wyroku z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3025/17 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) - ziszczenie się przesłanki interesu społecznego w inicjowaniu postepowań cofania już udzielonego zezwolenia aptecznego z uwagi na (następczy) brak spełniania wymogów antykoncentracyjnych, pozostaje wysoce wątpliwe. W orzeczeniach tych NSA zaprezentował pogląd, że antykoncentracyjny przepis art. 99 ust. 3 pkt 2 p.f. zawiera normę kompetencyjną skierowaną do organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki, zakazującą wydawania nowego zezwolenia podmiotowi posiadającemu już 1% aptek w województwie. Skoro art. 99 ust. 3 Prawa farmaceutycznego ustanawia normę adresowaną do organów administracji publicznej, zaś jej dyspozycją jest odmowa wydania nowego zezwolenia na prowadzenie apteki, to nie można tego przepisu stosować w innym postępowaniu. Ustawodawca wyraźnie natomiast w ustawie Prawo farmaceutyczne przewidział odmienne rodzaje postępowań administracyjnych związanych z udzielaniem zezwoleń oraz ich zmianą, czy cofaniem, których zakres i przedmiot są odmienne i wyznacza je odrębna podstawa prawna (por. wyroki NSA: z 4 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3025 - 3027/17, z 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt II GSK 2738/21, z 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt II GSK 1300/18, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 99 ust. 3 p.f. reguluje zatem wyłącznie zasady wydawania zezwoleń, nie zaś ich cofania, co należy odnieść również do art. 99 ust. 3a. Z podobną sytuacją mamy do czynienia w zakresie podnoszonego przez Z. we wniosku o wszczęcie postępowania art. 37ap ust. 1 pkt 1-3 p.f., dotyczącego warunków wykonywania działalności gospodarczej sprecyzowanej w udzielonym zezwoleniu. Jak trafnie zauważył NSA w ww. wyroku, sygn. akt II GSK 2738/21, art. 37ap ust. 1 pkt 1 -3 oraz art. 103 p.f. w swej treści nie odwołują się do art. 99 ust. 3 p.f. jako przesłanki uzasadniającej cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Dlatego też argumentacja skarżącej, opierająca się na potencjalnym naruszeniu ww. przepisów ustawy – Prawo farmaceutyczne trafnie została oceniona przez organ jako niewskazująca na istnienie interesu społecznego we wszczynaniu przez organizację społeczną postępowań zmierzających do cofania zezwoleń, w oparciu o które od wielu lat funkcjonują legalnie na rynku określone apteki ogólnodostępne. W orzecznictwie podnosi się, że z treści art. 99 ust. 2 p.f. wynika, iż wojewódzki inspektor farmaceutyczny jest właściwy do udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany, cofnięcia lub stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Przepis ten nie wskazuje na bezpośredni i obligatoryjny obowiązek inspektora farmaceutycznego do zasięgania opinii samorządu aptekarskiego w wymienionych sprawach (por. np. wyrok NSA z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II GSK 482/19; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie ww. przepis statuuje wyłącznie właściwy organ – jakim jest inspekcja farmaceutyczna, do kontroli wydawanych zezwoleń, w tym do wszczynania postępowań w zakresie cofnięcia udzielonego zezwolenia. W świetle powyższego należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wykładnię przepisów prawa i oceny zastosowane w zaskarżonym wyroku i dlatego nie ma potrzeby powtarzania w tym miejscu całkowicie trafnej i wyczerpującej argumentacji sądu pierwszej instancji. Wystarczające więc będzie przytoczenie jedynie jej głównych tez. Zgodnie z art. 37a ust. 1 pkt 2 p.f. organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy: przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. W art. 101 p.f. określone zostały przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w tym sytuacja przewidziana w pkt 4 gdy: wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że zgodnie z obowiązującymi od 25 czerwca 2017 r. regulacjami art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 p.f. (wprowadzonymi ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne), zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, tj. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, nie wydaje się, jeżeli wnioskodawca, wspólnik lub partner spółki będącej wnioskodawcą: prowadzi co najmniej 4 apteki ogólnodostępne albo podmiot lub podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni lub pośredni, w szczególności podmiot lub podmioty zależne w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, prowadzą co najmniej 4 apteki ogólnodostępne, lub (pkt 2) jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą łącznie co najmniej 4 apteki ogólnodostępne (pkt 3). W art. 99 ust. 4 pkt 2 p.f. - w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą - przewidziano, że prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej posiada: spółka jawna lub spółka partnerska, której przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek, i w której wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w pkt 1. Należy mieć tu bowiem na uwadze, co trafnie podkreślił WSA w uzasadnieniu, że w ustawie nowelizującej zawarto przepisy o charakterze intertemporalnym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tego aktu do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki, stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed wejściem w życie ustawy zachowują ważność (art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej). Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, który interpretując powyższe przepisy intertemporalne na gruncie stosowania art. 99 p.f. do zezwoleń uzyskanych przed wejściem w życie nowelizacji z 2017 r. uznał, że w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, który wraz z ustępem pierwszym określa zakres stosowania "nowych" wymagań w stosunku do podmiotów prowadzących apteki ogólnodostępne, stwierdzono wprost, że tzw. "stare" zezwolenia (wydane przed dniem wejścia w życie nowelizacji) zachowują ważność. Przy takim brzmieniu przepisu ustawodawca nie przewidział jednocześnie, np. w innych przepisach przejściowych, konieczności dostosowania prowadzonej działalności do nowych wymagań, uprawniona jest zatem konstatacja, że skoro podmioty posiadające "stare" zezwolenia mogą prowadzić dotychczasową działalność na dotychczasowych warunkach, to niepotrzebne było regulowanie jej dostosowywania, w przeciwnym wypadku taki zabieg legislacyjny byłby niezbędny dla zachowania praw nabytych z już udzielonych zezwoleń. Z kolei w ust. 1 omawianego artykułu przewidziano możliwość uzyskiwania zezwoleń na starych zasadach, również po wejściu w życie przepisów nowych, stanowiących bardziej restrykcyjne zasady prowadzenia działalności gospodarczej w ww. zakresie. Z żadnej z tych norm nie wynika również, aby do starych zezwoleń należało – i ewentualnie w jakim zakresie – stosować nowe przepisy (por. np. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1414/16, LEX nr 2339924; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 477/20, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że za taką interpretacją przepisów przejściowych przemawia cel wprowadzenia przepisów nowelizujących ustawę, który wyrażono w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej, w sposób następujący: "(...) zaproponowane w projekcie środki prowadzą do zamierzonych celów, tj. wstrzymują otwieranie nowych aptek i punktów aptecznych w obecnym kształcie (...)". Zatem celem tym było "wstrzymanie otwierania nowych aptek" na dotychczasowych zasadach, a nie uniemożliwienie lub utrudnianie funkcjonowania aptek działających w oparciu o "stare" zezwolenia. W konsekwencji odmienna interpretacja narusza ratio legis omawianych przepisów intertemporalnych, zgodnie z którymi ustawodawca zachował "stare" zezwolenia, dopuszczając funkcjonowanie równoległe dwóch rodzajów zezwoleń – w oparciu o stary i nowy reżim prawny. W ustawie Prawo farmaceutyczne przewidziano odmienne rodzaje postępowań administracyjnych związanych z udzielaniem zezwoleń oraz ich zmianą czy cofaniem, których zakres i przedmiot są odmienne i wyznacza je odrębna podstawa prawna. W przepisach po nowelizacji przewidziano również inne, nieznane dotychczas wymogi dla zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (art. 99 ust. 3a, 3b), które wprost odnoszą się do postępowania administracyjnego o udzielenie zezwolenia, a nie postępowania w sprawie zmiany, czy cofania zezwolenia. Analogicznie uregulowano kwestię nowych wymogów podmiotowych do prowadzenia apteki w ust. 4 art. 99 p.f. w brzmieniu po nowelizacji. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że istnieje potrzeba szczególnej i ścisłej wykładni przepisów kompetencyjnych (a taki charakter mają art. 99 ust. 3, 3a, 3b i 4 p.f. po nowelizacji), wskazując że w przypadku interpretacji takich przepisów istotne są konstytucyjne zasady dotyczące podstaw prawnych działania władzy publicznej. "Taka interpretacja tych przepisów, że można je stosować w innym postępowaniu, poza postępowaniem o udzielenie zezwolenia, jest niedopuszczalna, bo naruszałaby konstytucyjną zasadę legalizmu (wyrażoną już w art. 7 Konstytucji RP) nakazującą, by organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Wola ustawodawcy, szczególnie przy tworzeniu przepisów prawa publicznego, w tym zwłaszcza materialnego prawa administracyjnego, przy występowaniu w jego sferze znaczących ograniczeń i wręcz rygorów, powinna być wyrażona w sposób dookreślony, wyraźny i jasny dla adresatów jego norm (przede wszystkim dla przedsiębiorców i organów stosujących prawo). Kompetencji władzy publicznej nie można domniemywać ani też interpretować rozszerzająco, a podstawowe znaczenie przy określaniu zakresu kompetencji ma wykładnia językowa przepisu kompetencyjnego" (por. D. Pudzianowska, A. Rabiega-Przyłęcka, "Cofanie zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych z powodu przekroczenia ograniczeń antykoncentracyjnych – analiza problemu w świetle orzecznictwa", opubl. PPH 2021/11/18 – 27, również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2020 r., sygn. akt: II GSK 3025/17, II GSK 3026/17, II GSK 3027/17 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podziela myśl, która przyświecała Sądowi pierwszej instancji, że zakresem działania normy wynikającej z art. 99 ust. 3a i ust. 4 nie zostały objęte te zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, które udzielone zostały pod rządami starych przepisów. Analiza przepisów intertemporalnych wskazuje zatem, że nowe wymogi wynikające z art. 99 ust. 3a i ust. 4 p.f. nie znajdują zastosowania do tzw. "starych" zezwoleń także wówczas, gdy postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia wszczęte zostało po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż zaprezentowanej wykładni nie przełamuje zasada bezpośredniego działania prawa nowego dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego, do której odwołała się strona skarżąca, powołując się przy tym na art. 2 ust. 2 p.f. Podkreślenia bowiem wymaga, że wyżej omówione szczegółowo względy nie pozwalają na przyjęcie, iż normą obowiązującą dla "starych" zezwoleń, w dniu wydania decyzji, był art. 99 ust. 3a i ust. 4 p.f. po nowelizacji. Z przepisów przejściowych zamieszczonych w nowelizacji nie wynika, że przepisy p.f. w brzmieniu obowiązującym do 25 czerwca 2017 r. mogą być stosowane jedynie do wszczętych i niezakończonych postępowań w przedmiocie udzielenia zezwolenia, gdyż przepis ten brzmi w ten sposób, że "zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed wejściem w życie ustawy zachowują ważność". Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 2003 r. w sprawie o sygn. akt SK 12/03, w którym Trybunał podkreślił, powołując się na swoje wcześniejsze orzecznictwo, że "przy retroakcji niewłaściwej (zasada bezpośredniego działania nowego prawa dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego, retrospekcja) Trybunał Konstytucyjny uznaje, że ustawodawca może korzystać z zasady bezpośredniego działania prawa, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (...)". Jednak, Trybunał wskazał również, że "obiegowo przyjmowana teza, jakoby istniało swoiste >>domniemanie Trafnie również wielokrotnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że w rozpatrywanej sprawie - dotyczącej cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych udzielonych przed 25 czerwca 2017 r. (tj. przed wejściem w życie nowelizacji p.f.) – nie stosuje się art. 99 ust. 3a p.f. wprowadzonego wskazaną nowelizacją. Z analogicznych względów do postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwoleń nie ma zastosowania art. 99 ust. 4 p.f. w brzmieniu obowiązującym od 25 czerwca 2017 r. Organy inspekcji farmaceutycznej zasadnie zatem nie zastosowały w niniejszej sprawie powyższych przepisów mających zastosowanie do postępowania administracyjnego o udzielenie zezwolenia. Nie naruszyły tym samym powyższych przepisów w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Podkreślić należy, że ustawowo określone przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zostały sformułowane w art. 37ap ust. 1 pkt 1-3 oraz w art. 103 p.f. Zasadniczym powodem cofnięcia, na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f., zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest brak spełniania przez podmiot, któremu udzielono tego zezwolenia, określonych w ustawie warunków wykonywania działalności objętej tym zezwoleniem. W sprawach dotyczących cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. niewątpliwie chodzi więc o warunki wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu (prowadzenie apteki ogólnodostępnej), a nie o warunki jakie należy spełnić, aby takie zezwolenie uzyskać. Niewątpliwie żaden z powyższych przepisów prawa (art. 37ap ust. 1 pkt 1-3 oraz art. 103 p.f.) w swej treści nie odwołuje się do art. 99 ust. 3 p.f. jako przesłanki uzasadniającej cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Przesłanka z art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. dotyczy warunków do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, a więc odnosi się do warunków jakie należy spełniać prowadząc działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt II GSK 2738/21). W tym zakresie Sąd I instancji przedstawił trafny wywód, który zasługuje w zupełności na akceptację. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż rozważania dotyczące zastosowania art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. w związku z art. 99 ust. 3 p.f. należy odnieść do przepisu art. 99 ust. 3a p.f., na który powołuje się skarżący w rozpoznawanej sprawie, a który również reguluje przesłanki wydawania zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, nie zaś przesłanki upoważniające organy do cofania takich zezwoleń. Podobieństwo pomiędzy art. 99 ust. 3 p.f. i art. 99 ust. 3a oraz znowelizowaną treścią art. 99 ust. 4 p.f. wynika z ich jednoznacznego brzmienia oraz miejsca w strukturze ustawy. Innymi słowy, niedopuszczalne jest w rozpatrywanej sprawie zrównanie warunków wymaganych do prowadzenia apteki i przesłanek uzasadniających cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zatem przesłanką cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. nie może być okoliczność przekroczenia ograniczeń w koncentracji, o której mowa w art. 99 ust. 3a p.f., czy też niespełnienie kryterium podmiotowego określonego w art. 99 ust. 4 p.f. Kwestie te powinny natomiast podlegać badaniu, ale na etapie wydawania zezwolenia. Podkreślić należy, że sytuacja ,,zaprzestania spełniania warunków’’ jako przesłanka cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. powinna odnosić się do stanu prawnego, w którym zezwolenie było wydawane, warunkującego wykonywanie działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, czyli w przypadku spółki, która uzyskała zezwolenie przed wejściem w życie nowelizacji p.f. do obowiązującego wówczas stanu prawnego (sprzed 25 czerwca 2017 r.). Jest to zasadne również z tego względu, że z żadnego przepisu ustawowego nie wynika obowiązek dostosowania się podmiotów prowadzących apteki do nowych wymogów (wprowadzonych ustawą nowelizującą), przewidzianych wobec podmiotów występujących o zezwolenie na prowadzenie apteki. Zdaniem Sądu, nie można zatem przyjąć, że spółka w rozpatrywanej sprawie przestała spełniać warunki określone przepisami prawa wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, albowiem w odniesieniu do niej ten warunek, w dacie uzyskiwania zezwoleń nie istniał. W ocenie Sądu, art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. może mieć natomiast zastosowanie do cofania zezwoleń aptecznych gdy przedsiębiorca przestanie spełniać warunek, który rzeczywiście zobligowany był spełniać przez cały czas prowadzenia apteki. Poza tym przepis ten ma charakter ogólny w tym znaczeniu, że może mieć zastosowanie do różnych kategorii działalności uregulowanej w p.f., a nie tylko aptecznej. Może on stanowić np. podstawę cofnięcia zezwolenia na wytwarzanie lub import produktu leczniczego, czy na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia wielokrotnie wskazywanych w różnych konfiguracjach zarzutów art. 37ap ust. 1 pkt 2; art. 99 ust. 3a pkt 1-3 oraz art. 65 ust. 1 w zw. z art. 86 ust. 1 p.f. Za usprawiedliwiony wobec tego uznać należy pogląd WSA o istnieniu podstaw do przyjęcia, że bezprzedmiotowe jest rozważanie utraty przez spółkę rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej, w sytuacji gdy do tzw. starych zezwoleń nie mają zastosowania przepisy wprowadzone ustawą nowelizującą, w tym art. 99 ust. 3a i ust. 4 p.f., których naruszenie miałoby świadczyć o utracie przez spółkę wskazanej rękojmi. Innymi słowy, nie można w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy wiązać ze sobą powyższych przepisów i wyciągać na tej podstawie jakiegokolwiek wniosku co do utraty rękojmi należytego prowadzenia apteki. Warto dodać, iż w tym samym kierunku zmierzało także stanowisko Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Opolu oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców. Na zakończenie, odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku dowodowego kasatora, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadne podkreślić, że sąd kasacyjny bada prawidłowość dokonanej przez sąd pierwszej instancji kontroli legalności decyzji organu administracji przez pryzmat materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Sąd kasacyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Może to jedynie uczynić, podobnie jak sąd pierwszej instancji, w granicach zakreślonych w art. 106 § 3 p.p.s.a., ale nawet wówczas celem tego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy prawidłowo sąd pierwszej instancji przyjął, że organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Tymczasem uzasadniając wspomniany wniosek, autor skargi kasacyjnej powołuje się na istnienie okoliczności faktycznych, które miałyby służyć ponownemu ustaleniu stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnoszone okoliczności nie mieszczą się w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 480 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika organu z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (pkt 2 sentencji).