II GSK 1210/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Ministra Sprawiedliwości o wyłączenie sędziego NSA Marcina Kamińskiego w sprawie ze skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 2304/24 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 maja 2024 r. nr DKO-VI.5811.4.2024 w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów aplikacji sędziowskiej postanawia: oddalić wniosek.

I Minister Sprawiedliwości po zapoznaniu się z treścią zarządzenia o wyznaczeniu składu orzekającego i terminie posiedzenia niejawnego wywołanego złożoną przez niego skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 stycznia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 2304/24, w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z 20 maja 2024 r. nr DKO-VI.5811.4.2024 w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów aplikacji sędziowskiej, zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z wnioskiem o wyłączenie od orzekania w tej sprawie sędziego NSA Marcina Kamińskiego. Opierając wniosek o art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) wskazał na zaistnienie, w jego ocenie, obiektywnych okoliczności mogących wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności wspomnianego sędziego oraz niezależności sądu w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPC), art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (KPP) i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE). Minister Sprawiedliwości argumentował, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego (SN), Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz) konsekwentnie wskazuje się, że Krajowa Rada Sądownictwa (KRS) ukształtowana ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3; dalej: ustawa z 2017 r.) nie spełnia standardu organu niezależnego od władzy ustawodawczej i wykonawczej, co skutkuje strukturalną wadliwością procedury nominacyjnej z jej udziałem. Stwierdził, że w odniesieniu do każdego sędziego powołanego na wniosek KRS powstaje obiektywna wątpliwość co do prawidłowości i zgodności z prawem procedury jego nominacji, a więc co do dochowania wymogu "sądu ustanowionego ustawą" oraz standardu niezależności i bezstronności. W szczególności Minister Sprawiedliwości zwrócił uwagę na wnioski płynące z wyroków TSUE z 4 września 2025 r. w sprawie C-225/22 oraz ETPCz z 23 listopada 2023 r. w sprawie Wałęsa p. Polsce i skonstatował, że sędzia Marcin Kamiński został powołany na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego na wniosek KRS ukształtowanej ustawą z 2017 r. (uchwała nr 591/2021 z dnia 25 maja 2021 r.), a więc z udziałem organu, którego niezależność i konstytucyjność zostały zakwestionowane w powołanych orzeczeniach. Wskazał przy tym, że wadliwość procedury nominacyjnej nie ma charakteru abstrakcyjnego, lecz odnosi się bezpośrednio do składu orzekającego w niniejszej sprawie i także z perspektywy rozsądnego i poinformowanego obserwatora rodzi obiektywnie uzasadnioną wątpliwość co do spełnienia przez ten skład wymogów niezależności i bezstronności. Minister Sprawiedliwości nawiązał również do art. 5a ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; dalej: p.u.s.a.) i stanął na stanowisku, że skoro ustawodawca wyodrębnił w tym przepisie szczególny test dotyczący statusu sędziego, a jednocześnie ukształtował go w sposób, który w praktyce - ze względu na rygory formalne i brak gwarancji bezstronnego składu - nie zapewnia realnej ochrony, tym większego znaczenia nabiera zastosowanie art. 19 p.p.s.a. jako przepisu o charakterze ogólnym, pozwalającego usunąć obiektywnie uzasadnione wątpliwości co do bezstronności sędziego w konkretnej sprawie. II Sędzia NSA Marcin Kamiński złożył w formie pisemnej do akt sprawy wyjaśnienia, o jakich mowa w art. 22 § 2 p.p.s.a. wskazując, że ocena przesłanek ustrojowoprawnych lub procesowoprawnych przytoczonych w treści wniosku oraz ich kwalifikacja prawna w świetle miarodajnych regulacji wynikających z prawa krajowego, unijnego i międzynarodowego oraz orzecznictwa organów ponadnarodowanych i międzynarodowych należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w składzie, o którym mowa w art. 22 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., natomiast co do możliwości złożenia przez niego – jako sędziego NSA orzekającego w przedmiotowej sprawie - "wniosku" o wyłączenie od rozpoznawania sprawy "z mocy ustawy w trybie art. 18 p.p.s.a." (zob. str. 4 wniosku), stwierdził, że w przypadku zaistnienia ustawowej podstawy wyłączenia sędziego z mocy samego prawa, sędzia ten ipso iure jest niezdolny do orzekania (jako iudex inhabilis) nie tylko bez potrzeby wydawania w tym zakresie orzeczenia deklaratywnego, lecz także i przede wszystkim bez konieczności składania przez niego jakiegokolwiek "wniosku". III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 19 p.p.s.a. przewiduje, że niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18 p.p.s.a., sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że skoro względne przesłanki wyłączenia nie zostały w sposób wyczerpujący wskazane w art. 19 p.p.s.a., należy przyjąć, że przepis ten odnosi się do istnienia okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie, czyniąc go potencjalnie podejrzanym o brak obiektywizmu przy jej rozpoznawaniu (tzw. iudex suspectus). Jednocześnie przyjmuje się, że subiektywne przeświadczenie wnioskującego o braku obiektywizmu sędziego nie może skutkować wyłączeniem sędziego od rozpoznania sprawy, gdyż prowadziłoby to do negacji spójności i pewności prawa oraz nieprzewidywalnych skutków w praktyce orzeczniczej (zob. postanowienie NSA z 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OZ 420/12). Trybunał Konstytucyjny (TK) w wyroku z 13 grudnia 2005 r., sygn. akt SK 53/04 (OTK-A z 2005 r., nr 11, poz. 134) wskazał, że podstawowym celem instytucji wyłączenia sędziego zarówno z mocy prawa (art. 18 § 1 i 3 p.p.s.a.), jak i na wniosek strony (art. 19 p.p.s.a.), jest przede wszystkim zapewnienie bezstronności sędziego i eliminacja wpływu, jaki może wywierać występowanie pewnej kategorii powiązań (osobistych, ekonomicznych, służbowych itp.) na orzekanie w postępowaniu sądowym. Ratio legis przepisów o wyłączeniu sędziego sprowadza się więc "do eliminowania wszelkich przyczyn mogących skutkować w otoczeniu jakimikolwiek wątpliwościami co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznawaniu określonej sprawy" (zob. wyrok TK z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 19/02, OTK-A 2004, nr 7, poz. 67; komentarz do art. 19 p.p.s.a. [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 6, Warszawa 2019; postanowienie NSA z 5 października 2018 r., sygn. akt I OZ 1022/18). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, że wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a. powinno odwoływać się do zobiektywizowanych przesłanek, tak aby wątpliwość co do bezstronności sędziego mogła zostać uznana za mającą realne podstawy. Nie wystarcza do zastosowania wskazanego przepisu występowanie u wnioskodawcy podejrzenia co do braku bezstronności sędziego, czy jego subiektywne przekonanie co do negatywnego nastawienia sędziego do strony (tak postanowienie NSA z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 40/15). Względne przesłanki wyłączenia sędziego muszą odnosić się zatem do okoliczności danej sprawy sądowoadministracyjnej (zob. postanowienie NSA z 27 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1917/18). Wątpliwości co do bezstronności sędziego w rozumieniu art. 19 p.p.s.a. muszą więc być każdorazowo odnoszone do konkretnego sędziego w konkretnej sprawie, natomiast inne podstawy wyłączenia sędziego z mocy prawa enumeratywnie wymienia art. 18 p.p.s.a. Jak wynika z treści rozpoznawanego wniosku, jedynym argumentem mającym przemawiać za jego zasadnością jest fakt, że sędzia Marcin Kamiński powołany został na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Krajową Radę Sądownictwa ukształtowaną ustawą z 2017 r., co w ocenie wnioskodawcy rodzi obiektywnie uzasadnioną wątpliwość co do spełnienia przez taki skład sądu wymogów niezależności i bezstronności. Tymczasem, jak już wyjaśniono, bezstronnym sędzią sądu administracyjnego w rozumieniu art. 19 p.p.s.a. jest taki sędzia, który nie jest powiązany ze stronami postępowania lub ze sprawą w sposób określony w tym przepisie. W niniejszym wniosku nie podjęto zaś nawet próby uprawdopodobnienia tego rodzaju okoliczności, których wystąpienie uzasadniałoby wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a. w tej konkretnej sprawie. Zgodnie z art. 20 § 1 p.p.s.a. składając wniosek o wyłączenie sędziego należy uprawdopodobnić przyczyny wyłączenia. Przepis powyższy nie stanowi o jakichkolwiek przyczynach, lecz właśnie o przyczynach wskazanych w art. 18 i art. 19 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. akt I OZ 938/14). Z punktu widzenia przytoczonej przez wnioskodawcę argumentacji wskazać też należy, że w uchwale składu 7 sędziów NSA z 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt I FPS 3/22 wskazano, że zakres przedmiotowy normy art. 19 p.p.s.a. nie obejmuje badania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, o których mowa w art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. p.u.s.a. Oznacza to, że niedopuszczalne jest kwestionowanie w trybie art. 19 p.p.s.a. rękojmi bezstronnego rozpoznania sprawy przez sędziego z uwagi na okoliczności związane z jego powołaniem. We wspomnianej uchwale zauważono także, że w stanie prawnym sprzed 15 lipca 2022 r. wykorzystywano instytucję wyłączenia sędziego do oceny możliwości orzekania w danej sprawie przez sędziego powołanego w wadliwej procedurze. W literaturze przedmiotu wskazuje się jednak na nieadekwatność tej instytucji z uwagi na brak przesłanki wyłączenia w postaci niezawisłości (zob. S. Steiborn, Tryb uprzedniej weryfikacji w procesie karnym wątpliwości dotyczących niezawisłości sędziowskiej wynikających z wadliwości powołania sędziego, [w]: Bezstronność sędziego w sprawach karnych w świetle zarzutu wadliwości jego powołania, red. P. Wiliński, R. Zawłocki, Legalis 2022). W każdym postępowaniu sądowym obowiązuje zasada braku konkurencyjności środków ochrony prawnej, określana jako zasada jednotorowości obrony swych praw. Oznacza ona, że określonemu podmiotowi znajdującemu się w danej sytuacji procesowej przysługuje tylko jeden środek prawny. W aktualnym stanie prawnym ustawodawca przewidział dwie instytucje prawne, które w sposób prewencyjny umożliwiają kontrolę bezstronności sędziego tj. art. 19 p.p.s.a. i art. 5a p.u.s.a. Instytucje te różnią się zarówno zakresem przedmiotowym, jak i procedurą stosowania. Ustawodawca przyznał podmiotom uprawnionym prawo składania wniosku o wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a. w przypadku braku bezstronności sędziego wynikającej z powiązania z podmiotami lub przedmiotem postępowania. Natomiast w sytuacji kwestionowania niezawisłości i bezstronności sędziego na skutek okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu przyznano uprawnienie do składania wniosku w trybie art. 5a p.u.s.a. Unormowania te znajdują zatem zastosowanie w odmiennych okolicznościach. Zdaniem wnioskodawcy, test przewidziany w art. 5a p.u.s.a. nie zapewnia skarżącemu realnej i efektywnej ochrony, skoro - z uwagi na brzmienie art. 5a p.u.s.a. oraz § 29 i § 30 Regulaminu Naczelnego Sądu Administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1805) - wnioski w tym trybie mogą być rozpoznawane przez sędziów, wobec których formułowane są analogiczne zarzuty co do sposobu ich powołania. Zdaniem wnioskodawcy taki model organizacyjny prowadzi do uzasadnionych wątpliwości co do obiektywności składu, a w konsekwencji do iluzoryczności ochrony wynikającej z art. 6 EKPC oraz art. 47 KPP, skoro strona może mieć uzasadnione poczucie, że o zarzutach dotyczących statusu sędziego orzekają osoby znajdujące się w porównywalnej sytuacji ustrojowej. Świadoma rezygnacja przez Ministra Sprawiedliwości ze środka kontroli przewidzianego w art. 5a p.u.s.a., nie może jednak wpłynąć na ocenę zasadności złożonego wniosku o wyłączenie sędziego, opartego na art. 19 p.p.s.a. z powołaniem się na wadliwe powołanie sędziego na sprawowany urząd. Podsumowując, przytoczona przez Ministra Sprawiedliwości argumentacja oparta na wadliwym powołaniu sędziego Marcina Kamińskiego na urząd sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie odpowiada dyspozycji art. 19 p.p.s.a. Jednocześnie, wobec braku uprawdopodobnienia okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w tej konkretnej sprawie, brak było podstaw do wyłączenia sędziego NSA od rozpoznania sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu wniosku, działając na podstawie art. 22 § 1 i § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a.