II GSK 129/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Pacjenta od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4013/21 w sprawie ze skargi P. Spółki jawnej w A. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 31 maja 2021 r. nr RzPP-DPR-WPZ.45.54.2021.MSZU w przedmiocie uznania praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów i nakazanie jej zaniechania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P. Spółki jawnej w A. na rzecz Rzecznika Praw Pacjenta 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 26 maja 2022 r., V SA/Wa 4013/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Praktyki Lekarskiej "Z." Z. sp.j. w A., uchylił decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 31 maja 2021 r. w przedmiocie uznania praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów oraz nakazania zaniechania jej stosowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z dnia 24 marca 2021 r. Rzecznik Praw Pacjenta (dalej – Rzecznik) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stosowania przez spółkę jawną Praktyka Lekarska "Z." Z. z siedzibą w A. praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, wobec powzięcia informacji w zakresie odmowy udzielenia świadczenia zdrowotnego. W toku postępowania Skarżąca wyjaśniła w piśmie przesłanym wiadomością elektroniczną z dnia 7 kwietnia 2021 r., że udziela świadczeń medycznych w formie teleporady, w związku z czym wprowadziła standardy organizacyjne wynikające z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 sierpnia 2020 r. w sprawie standardu organizacyjnego teleporady w ramach podstawowej opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1395 ze zm., dalej - rozporządzenie). Wskazała przy tym, że lekarz pierwszego kontaktu nie może (poza kilkoma sytuacjami) narzucić pacjentowi wizyty w formie teleporady. Pacjent wybiera, jaką formę wizyty preferuje. Każdy pacjent ma prawo kontaktu telefonicznego/elektronicznego z przychodnią. Pacjent ma również prawo do kontaktu osobistego z przychodnią. Skrzynka mailowa jest sprawdzana codziennie w dni powszednie. Teleporada nie jest jedyną formą udzielania świadczeń w podmiocie. Każde świadczenie zdrowotne, udzielane tak w bezpośrednim kontakcie z pacjentem, jak i na odległość przy użyciu systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, jest udzielone po wcześniejszym umówieniu i rozpoznaniu potrzeby zdrowotnej pacjenta. Pracownicy rejestracji sprawdzają w rejestrze połączeń połączenia nieodebrane i w miarę możliwości sukcesywnie dzwonią do pacjentów którym nie udało się dodzwonić. Świadczeniodawca zapewnia pacjentom pełen kontakt z poradnią bez zbędnej zwłoki. Skarżąca załączyła do wiadomości dokument zatytułowany "Standard organizacyjny teleporady w ramach Podstawowej Opieki Zdrowotnej" (zwany dalej: "Standardem"). Po przeprowadzeniu postępowania Rzecznik wydał w dniu 31 maja 2021 r. zaskarżoną decyzję, którą: 1. Uznał praktykę stosowaną przez skarżącą (dot. zakładu leczniczego Praktyka Lekarska POZ, komórki organizacyjnej: Gabinet lekarza POZ, ul. [...] [...], [...]-[...] A.), polegającą na braku umieszczenia w miejscu wykonywania świadczeń przez podmiot leczniczy informacji o warunkach realizacji teleporady w podstawowej opiece zdrowotnej spełniającej wymagania wymienione w § 3 pkt 1 lit. a i e rozporządzenia - za naruszające zbiorowe prawo pacjentów do świadczeń zdrowotnych udzielanych z należytą starannością, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 849 ze zm., dalej - u.p.p.) i nakazał jej zaniechanie; 2. Zobowiązał podmiot leczniczy do złożenia Rzecznikowi w nieprzekraczalnym 30-dniowym terminie informacji o stopniu realizacji działań zmierzających do zaniechania stosowania praktyki, o której mowa w pkt 1; 3. Nadał decyzji w pkt I rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, że w strukturach podmiotu leczniczego znajduje się zakład leczniczy Praktyka Lekarska POZ w A., w ramach której udzielane są świadczenia z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej. Przychodnia ma w 2021 r. zawartą umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z NFZ w zakresie: podstawowa opieka zdrowotna. Podmiot leczniczy nie prowadzi strony internetowej, co również wynika z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą prowadzonym przez Wojewodę P. Przychodnia realizuje świadczenia zdrowotne m.in. w formie teleporad, co potwierdzają zapisy Standardu, wyjaśnienia skarżącej oraz dane statystyczne przekazane przez NFZ. Z weryfikacji dokonanej przez organ wynika, że skarżąca nie umieściła w miejscu ogólnodostępnym w lokalu (miejscu wykonywania świadczeń) szczegółowych informacji dotyczących warunków realizacji teleporad, wymaganych przepisami prawa, tj. w zakresie: (1) świadczeń realizowanych wyłącznie w bezpośrednim kontakcie z pacjentem, o których mowa w § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia, (2) możliwości skorzystania ze świadczenia opieki zdrowotnej udzielonego w bezpośrednim kontakcie z pacjentem, w przypadku, gdy niezbędne z uwagi na stan zdrowia pacjenta świadczenie zdrowotne nie jest możliwe do zrealizowania w formie teleporady - okoliczność ta powinna być ustalana w porozumieniu z pacjentem lub jego opiekunem ustawowym, o czym mowa w § 3 pkt 1 lit. e rozporządzenia. Braki te, zdaniem Rzecznika, pozwalają przyjąć, że skarżąca naruszyła zbiorowe prawa pacjentów, gdyż nie udostępniła informacji wymaganych rozporządzeniem w sposób właściwy i pełny. W Standardzie nie znajduje się w tym zakresie żaden komunikat. Podmiot leczniczy opracował wyłącznie powyższy dokument i - z uwagi na brak strony internetowej – organ założył, że udostępnił go w miejscu ogólnodostępnym podmiotu leczniczego. Organ stwierdził jednocześnie, że skarżąca nie zawarła powyższych informacji w siedzibie Przychodni. Wniosek taki "płynie z faktu, że brak wskazanych informacji wynika z procedury wewnętrznej. Tym samym, skoro w Standardzie brak jest tychże danych, wnioskować należy, że nie zostały one również udostępnione w siedzibie podmiotu leczniczego". Konsekwencją zidentyfikowania uchybienia, które zostało uznane za naruszające zbiorowe prawa pacjentów, stało się zobowiązanie podmiotu leczniczego do złożenia informacji o stopniu realizacji działań zmierzających do zaniechania stosowania praktyk, naruszających zbiorowe prawa pacjentów. W ocenie Rzecznika, koniecznym jest umieszczenie w miejscu wykonywania świadczeń oraz na stronie internetowej podmiotu leczniczego (gdy podmiot zdecyduje się na jej utworzenie) pełnej i jasnej informacji dla pacjentów o warunkach realizacji teleporady udzielanej w ramach POZ, która powinna obejmować informacje określone w rozporządzeniu. Skarżąca wniosła skargę na ww. decyzję Rzecznika Praw Pacjenta, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej - p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że co do zasady brak informacji bądź niepełna informacja o warunkach udzielania teleporady w miejscu wykonywania świadczeń zdrowotnych wyczerpuje definicję "praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów", o której mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 u.p.p. Wydanie decyzji uznającej praktykę za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów musi zostać poprzedzone wszechstronnym i niewadliwie przeprowadzonym postępowaniem, które uregulowane zostało w Rozdziale 13 u.p.p. Wszczęcie takiego postępowania wymaga wydania postanowienia i zawiadomienia o tym stron (art. 62). W toku postępowania Rzecznik ma prawo żądać przedstawienia dokumentów oraz wszelkich informacji dotyczących okoliczności stosowania praktyk, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, iż mają charakter praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania żądania (art. 61 ust. 1). Po przeprowadzeniu omawianego postępowania Rzecznik realizuje jedną z kompetencji określonych w art. 64 u.p.p., tj. wydaje odpowiednią decyzję. Decyzje Rzecznika są ostateczne. W zakresie nieuregulowanym w przepisach Rozdziału 13 do postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów stosuje się przepisy k.p.a. (art. 65). Z kolei przed formalnym wszczęciem omawianego postępowania Rzecznik jest uprawniony na podstawie art. 50 u.p.p. do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - na wniosek (ust. 1) lub z własnej inicjatywy (ust. 3) - w toku którego ma prawo zbadać, nawet bez uprzedzenia, każdą sprawę na miejscu (art. 52 ust. 2 pkt 1), żądać wyjaśnień, przedstawienia dokumentów, przedłożenia informacji (art. 52 ust. 2 pkt 2-3). Do postępowania wyjaśniającego stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. (art. 54). Przekładając powyższe regulacje na grunt kontrolowanej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że prowadzone przez Rzecznika postępowanie w sprawach praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, w szczególności zgromadzony w jego toku materiał dowodowy, nie dawały podstaw do uznania, że skarżąca naruszyła zbiorowe prawa pacjentów poprzez stosowanie praktyki opisanej w punkcie pierwszym zaskarżonej decyzji. Sąd zauważył, że organ ograniczył się do następującego wnioskowania: skoro przesłany przez skarżącą Standard nie zawierał wyczerpujących informacji wymaganych przez rozporządzenie, to skarżąca nie umieściła w miejscu wykonywania świadczeń informacji o warunkach realizacji teleporady w podstawowej opiece zdrowotnej spełniającej wymagania wymienione w § 3 pkt 1 lit. a i e rozporządzenia. W ocenie WSA powyższy wniosek byłby uprawniony, gdyby został powzięty na podstawie kontroli przeprowadzonej na miejscu, w toku której pracownik organu stwierdziłby brak wskazanej informacji placówce, co znalazłoby swój wyraz co najmniej w notatce urzędowej włączonej do akt sprawy. Tymczasem materiał dowodowy zgromadzony przez organ takiego dowodu nie zawiera, co wyklucza kategoryczne stwierdzenia, że skarżąca naruszyła omawiany obowiązek. Za nieuprawnioną Sąd I instancji uznał konstatację Rzecznika, że skoro przedstawiony przez skarżącą w toku postępowania dokument w postaci Standardu nie zawiera szczegółowej informacji, tj. informacji o treści odpowiadającej przepisom rozporządzenia, to tym samym pacjenci nie byli informowani o zasadach udzielania teleporady na miejscu. Jest to wniosek zbyt daleko idący, bowiem nie można wykluczyć, że w siedzibie wywieszona została informacja odpowiadająca wymogom rozporządzenia, mimo że jej treść nie została odzwierciedlona w treści wskazanego dokumentu. Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że nawet jeśli przyjąć, że w istocie pacjenci byli informowani o teleporadzie wyłącznie w granicach wskazanych w Standardzie (np. poprzez wywieszenie tego dokumentu w siedzibie) - czego w ocenie Sądu nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić - to organ nie dokonał analizy tego dokumentu i w żadnej mierze nie wskazał, czy informacje w nim zawarte były wystarczające dla uznania zrealizowania obowiązku informacyjnego określonego w rozporządzeniu. Wszak w dokumencie tym znalazły się informacje, że: "Stosowna informacja o udzielaniu świadczeń w ramach teleporady znajdują się w siedzibie poradni A., ul. [...]", "Pacjent ma również prawo uzyskać wszelkie informacje na temat standardu organizacyjnego teleporady - w tym w szczególności na temat warunków udzielania teleporady - telefonicznie", a także, "Teleporada NIE jest jedyną formą udzielania świadczeń w POZ". Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło odniesienia się do tych zapisów, a zwłaszcza wyjaśnienia, dlaczego tylko informacja odpowiadająca dokładnej treści przepisów rozporządzenia - może być uznana za realizację obowiązku informacyjnego wynikającego z rozporządzenia. Zdaniem Sądu należy mieć na uwadze okoliczność, że sformułowania odpowiadające tekstowi prawnemu rozporządzenia mogą być niezrozumiałe dla przeciętnego pacjenta, co skłoniło podmiot leczniczy do uproszczenia wymaganej prawem informacji, a rzeczą organu była w takim przypadku ocena, czy pomimo tego, omawiany obowiązek informacyjny można uznać za spełniony. Sąd zwrócił uwagę, że treść § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia uległa istotnej zmianie z dniem 16 marca 2021 r. (w związku z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2021 r. zmieniającym rozporządzenie, Dz. U. z 2021 r., poz. 427), zaś organ nie ustalił, czy przedstawiony mu Standard - nie zawierający wszak żadnej daty sporządzenia, co przyznaje sam Rzecznik - był dokumentem, którym posługiwała się skarżąca po wejściu w życie nowego brzmienia § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia. Ponadto, WSA zwrócił uwagę, że omawiane przepisy wprowadzają jednoczesny wymóg zamieszczenia informacji na stronie internetowej świadczeniodawcy. Ta kwestia nie została jednak zbadana przez organ, brak jest bowiem w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji rozważań w zakresie ewentualnego obowiązku (prawnego wymogu) posiadania strony internetowej przez podmiot leczniczy oraz informowania na niej pacjentów o sposobie udzielania teleporad, w czym nie może zastąpić organu sąd administracyjny. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 65 u.p.p., a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej Rzecznik Praw Pacjenta zaskarżył ww. wyrok w całości, podnosząc zarzuty naruszenia: 1. w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.p. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na uchyleniu decyzji organu w wyniku błędnego przyjęcia przez WSA, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, podczas gdy organ przeprowadził postępowanie w zgodzie z przepisami rozdz. 13 u.p.p., a zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji w przedmiocie uznania praktyk stosowanych przez skarżącą za naruszające zbiorowe prawa pacjentów; 2. w ramach art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - art. 65 u.p.p. przez błędną wykładnię, w wyniku której WSA uznał, że u.p.p. nie reguluje procesu kompletowania materiału dowodowego w postępowaniu w sprawach praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta i należy stosować przepisy k.p.a., podczas gdy sposób pozyskiwania przez Rzecznika Praw Pacjenta dowodów w postępowaniach w sprawach praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta jest wyczerpująco uregulowany w art. 61 u.p.p.; 3. w ramach art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 65 u.p.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ ma obowiązek gromadzić materiał dowodowy, ale nie ma prawa dokonywać jego oceny, podczas gdy z przepisów tych wynika, że organowi przysługuje uprawnienie do oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Powołując takie zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi skarżącej, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Organ wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Rzecznik pismem z [...] marca 2021 r. wezwał skarżącą m.in. do przekazania informacji, czy podmiot leczniczy wdrożył w całości (i od kiedy) rozporządzenie. Jeśli nie - dlaczego oraz jakie wymaganie wynikające z rozporządzenia nie zostały spełnione przez podmiot leczniczy do chwili doręczenia przedmiotowego pisma. Jednocześnie zobowiązał skarżącą do przesłania dokumentu określającego standard organizacyjny teleporady udzielanej w ramach POZ, podkreślając że przekazane informacje i materiały powinny być kompletne. Równocześnie organ ustalił, że skarżąca nie posiada strony internetowej (co rzecz jasna nie jest obowiązkowe), w związku z czym ta forma komunikacji z pacjentami nie była badana. Pismem, które wpłynęło do organu [...] kwietnia 2021 r. (e-mailem) oraz [...] kwietnia 2021 r. (pocztą), wysłanym [...] kwietnia 2021 r. (data widniejąca na mailu, kopercie oraz stronie monitorowania przesyłek: https://emonitoring.poczta-polska.pl/) skarżąca wyjaśniła, że z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia zostały wprowadzone standardy organizacyjne dotyczące teleporad. Do pisma dołączono standard organizacyjny teleporad. W dokumencie tym zapisano, że stosowna informacja o udzielaniu świadczeń w ramach teleporady znajduje się w siedzibie poradni A., ul. [...]. Organ, mając na względzie, iż żądał przesłania kompletnego materiału, uznał, że przesłane dokumenty stanowią całość dokumentów, jakie w przedmiocie standardu teleporady wytworzył podmiot leczniczy, a następnie dokonał oceny ich treści. W przesłanym dokumencie brak było informacji o możliwości niewyrażenia zgody przez pacjenta na świadczenie w formie teleporady, jak również o sytuacjach zdrowotnych pacjentów, które nakazują udzielenie świadczenia podczas kontaktu osobistego w przychodni a zatem informacji wymaganych zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a) i e) rozporządzenia. Organ uznał, że umieszczona w miejscu udzielania świadczeń zdrowotnych informacja również nie zawiera wskazanych powyżej treści i wydał decyzję w przedmiocie uznania praktyk stosowanych przez skarżącą za naruszające zbiorowe prawa pacjenta. Podkreślono również, że żaden przepis u.p.p. nie daje Rzecznikowi, podczas prowadzenia postępowania w sprawach praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta, uprawnienia do "przeprowadzenia kontroli na miejscu". Taką możliwość dopuszczono tylko w postępowaniu wyjaśniającym w sprawach indywidualnych (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.p.). Nie można również wywodzić takiego uprawnienia bezpośrednio z k.p.a. (art. 85 dotyczący oględzin), bowiem zgodnie z art. 65 u.p.p. przepisy k.p.a. do postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów stosuje się tylko i wyłącznie, gdy dana kwestia nie jest uregulowana w rozdz. 13 lub 14 u.p.p. Tymczasem postępowanie dowodowe prowadzone przez Rzecznika w sprawach stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów zostało wyczerpująco opisane w art. 61 u.p.p. Przepis ten nadaje organowi prawo żądania od strony postępowania informacji. To na uzyskanej odpowiedzi organ bazuje, oceniając materiał dowodowy. Faktem jest, że organ administracji publicznej jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Nie oznacza to jednak, że strona jest zwolniona z obowiązku dostarczenia organowi żądanych informacji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie, uznając zgłoszone w niej zarzuty za nieusprawiedliwione. Wskazała również, że nie sposób stwierdzić, że organ podjął wszelkie czynności, które zmierzałyby do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a wręcz przeciwnie, organ poprzestał jedynie na wyciągnięciu daleko idących wniosków na podstawie przedstawionego przez Skarżącą dokumentu dotyczącego procedur wewnętrznych placówki tj. uznał, iż brak informacji o możliwości niewyrażenia zgody przez pacjenta na świadczenie w formie teleporady, jak również o sytuacjach zdrowotnych pacjentów, które nakazują udzielenie świadczenia podczas kontaktu osobistego w przychodni, w w/w dokumencie, potwierdza, że umieszczona w miejscu udzielania świadczeń zdrowotnych przez Skarżącą informacja o warunkach udzielania świadczeń w ramach teleporady, nie zawiera w/w treści. Organ wyciągnął taki wniosek, jedynie w oparciu o ww. dokument i przyjęte przez Organ na jego podstawie domniemania faktyczne, pomimo że w treści odpowiedzi na wezwanie Organu, Skarżąca wskazała, że "stosowna informacja o udzielaniu świadczeń w ramach teleporady znajduje się w siedzibie poradni A., ul. [...]" oraz że "pacjent ma również prawo uzyskać wszelkie informacje na temat standardu organizacyjnego teleporady - w tym w szczególności na temat warunków udzielania teleporady - telefonicznie", a także że" teleporada nie jest jedyną formą udzielania świadczeń POZ". W tym miejscu, należy również powołać się na podniesioną przez WSA w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku wątpliwość, dotyczącą niewyjaśnienia z jakich przyczyn, Organ uznaje, że jedynie informacja udostępniona w miejscu udzielania świadczeń zdrowotnych, w brzmieniu odpowiadającym dokładnie treści przepisów rozporządzenia, może zostać uznana za spełniającą obowiązek informacyjny wynikający z rozporządzenia. Jak słusznie wskazuje WSA, treść przepisów w brzmieniu wyrażonym w rozporządzeniu, może nie być zrozumiała dla przeciętnego pacjenta, a inicjatywa uproszczenia i zapewnienia większej przystępności informacji dotyczących udzielania świadczeń w ramach teleporad, wydają się być działaniami zmierzającymi bezpośrednio do wypełnienia zasadniczego obowiązku ciążącego na podmiotach leczniczych, jakim jest dbanie o dobro pacjenta. Pismem z dnia [...] listopada 2022 r. Rzecznik podtrzymał stanowisko, że w miejscu wykonywania świadczeń zdrowotnych w ramach POZ należy udostępnić pacjentom pełną oraz aktualną informację o warunkach realizacji teleporady, a także argumentację, że żaden przepis u.p.p. nie daje organowi podczas prowadzenia postępowania w sprawach praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta, uprawnienia do przeprowadzenia kontroli na miejscu. Taką możliwość dopuszczono tylko i wyłącznie w postępowaniu wyjaśniającym w sprawach indywidualnych (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.p.). To są dwa różne rodzaje postępowań. Nie można także wywodzić takiego uprawnienia bezpośrednio z k.p.a. (art. 85 dotyczy oględzin, a nie czynności kontrolnych), bowiem zgodnie z art. 65 u.p.p. przepisy k.p.a. do postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów stosuje się tylko i wyłącznie, gdy dana kwestia nie jest uregulowana w rozdz. 13 lub 14 u.p.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna oparta została na częściowo usprawiedliwionych podstawach. Usprawiedliwiony okazał się bowiem zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.p., gdyż należy podzielić stanowisko Rzecznika, że zgromadzony w sprawie materiał stanowił wystarczającą podstawę do uznania praktyk za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i wydania zaskarżonej decyzji. W punkcie wyjścia przypomnieć należy, że materialne ramy prawne przedmiotowej sprawy wyznaczają przede wszystkim art. 68 ust. 1 Konstytucji, jak też realizujące gwarancję tamże ustanowioną (prawo do ochrony zdrowia) art. 8 oraz art. 59 ust. 1 pkt 1 u.p.p. Ten pierwszy przepis obliguje w szczególności podmiot leczniczy do organizacji procesu udzielania świadczeń zdrowotnych z należytą starannością. Z kolei w świetle drugiego, przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych. Trzeba zatem uwzględniać, że naruszeniem zbiorowych praw pacjentów jest m.in. (nawet niecelowe) zaniedbanie właściwej organizacji procesu udzielania świadczeń (por. np. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., II OSK 424/20, CBOSA). W warstwie proceduralnej z kolei, uwzględniając odrębności wynikające z u.p.p. (vide art. 64 i n.), zaistnienie naruszenia zbiorowych praw pacjentów ustalane jest z uwzględnieniem ogólnych reguł dowodowych, wynikających w szczególności z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Kontrola sądowoadministracyjna decyzji takiej jak zaskarżona w sprawie niniejszej powinna zatem brać pod uwagę specyfikę ustaleń faktycznych czynionych w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego w kierunku uznania praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów, w tym zwłaszcza granice swobodnej oceny zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zasada ta jest ugruntowana w rodzimej kulturze prawnej i zakłada przy ustalaniu stanu faktycznego (w tym przypadku zaniechań wymienionych w pkt 1 decyzji) brak skrępowania organu co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów oraz własną ocenę wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie (vide A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 80 oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem uznania przez Sąd, że organ dochował ww. reguł dowodowych, a wnioski znajdują umocowanie w ustalonych okolicznościach sprawy, jest przedstawienie przez organ faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn odmówienia innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe (A. Wróbel, tamże, art. 107 oraz powołane tam orzecznictwo). Idzie tu o zapewnienie, poprzez wymóg uzasadnienia powziętej oceny, obiektywności ustaleń, skoro ocena materiału dowodowego wyrażana jest w ramach swego rodzaju luzu decyzyjnego (por. J. Wróblewski, Obiektywność decyzji prawnej, Studia Prawno-Ekonomiczne 1972, t. IX, s. 13 i n.). Wbrew stanowisku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby w zaskarżonej decyzji uchybiono ww. regułom. Jako mieszczące się w granicach swobodnej oceny dowodów należy postrzegać ustalenia organu dotyczące braku umieszczenia w miejscu wykonywania świadczeń instrukcji o warunkach realizacji teleporady w podstawowej opiece zdrowotnej spełniającej wymagania wynikające z § 3 pkt 1 lit. a i e rozporządzenia wykonawczego. Za uzasadnione w okolicznościach sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał również domniemanie faktyczne związane z brakiem umieszczenia w miejscu wykonywania świadczeń informacji o warunkach realizacji teleporady w podstawowej opiece zdrowotnej spełniającej wymagania wynikające z § 3 pkt 1 lit. a i e rozporządzenia wykonawczego, a to w oparciu o treść przedstawionego Standardu, stanowiącą rodzaj regulacji wewnętrznej. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 61 u.p.p. rolą i obowiązkiem skarżącej było przedstawienie kompletnej dokumentacji, z której wynikałoby, że wymagane przepisami instrukcje zostały sporządzone i udostępnione świadczeniobiorcom w miejscu świadczenia usług. Przedstawienie takich dokumentów leżało w interesie spółki. Poza sporem pozostaje fakt, że organ jest gospodarzem postępowania dowodowego, a jak wynika z art. 65 u.p.p. spoczywa na nim obowiązek prowadzenia postępowania w zgodzie z przepisami k.p.a., w tym dotyczącymi postępowania dowodowego, tj. art. 75 – 86 k.p.a. Powyższe nie oznacza natomiast, że strona nie ma powinności wykazania istotnych okoliczności faktycznych przemawiających za słusznością jej twierdzeń. Powinna bowiem współdziałać z organem przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., sygn. I GSK 1319/20, CBOSA). To na stronie postępowania w odpowiedzi na zarzut organu ciąży wykazanie, że dopełniła w sposób prawidłowy wykonania obowiązku. Nie jest zaś rolą sądu administracyjnego zastępowanie strony i – jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - wysuwanie przypuszczeń w zakresie potencjalnie możliwych form realizacji obowiązków wynikających z rozporządzenia, na które nie powoływała się sama skarżąca. Należy również podzielić stanowisko wyrażone w skardze kasacyjne, że przywołane przez Sąd I instancji przepisy art. 50-54 u.p.p. znajdują zastosowanie do postępowania prowadzonego przez Rzecznika w sprawach indywidualnych, nie zaś w sprawach dotyczących naruszenia zbiorowych praw pacjenta. Stąd nietrafnie Sąd I instancji zarzucił organowi zaniechanie w czynnościach dowodowych z powołaniem się m.in. na art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.p., który uprawnia organ do zbadania każdej sprawy na miejscu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioski wywiedzione przez Rzecznika Praw Pacjenta w zaskarżonej decyzji należy uznać za racjonalne i logiczne w kontekście braku przedstawienia przez spółkę dowodów przemawiających za tym, że w okresie objętym kontrolą obowiązki wynikające z rozporządzenia były zrealizowane. Natomiast nie jest trafny zarzut naruszenia art. 65 u.p.p. przez błędną wykładnię, w wyniku której WSA uznał, że u.p.p. nie reguluje procesu kompletowania materiału dowodowego w postępowaniu w sprawach praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta i należy stosować przepisy k.p.a., podczas gdy sposób pozyskiwania przez Rzecznika Praw Pacjenta dowodów w postępowaniach w sprawach praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta jest wyczerpująco uregulowany w art. 61 u.p.p. Jak wynika z art. 65 u.p.p., w zakresie nieuregulowanym do postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym m.in. w zakresie dowodów (art. 75–86). Rozdział 13 nie reguluje zatem kompleksowo postępowania dowodowego, skoro i w tym zakresie ustawodawca odsyła do regulacji k.p.a. Nie okazał się również skuteczny zarzut naruszenia art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 65 u.p.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ ma obowiązek gromadzić materiał dowodowy, ale nie ma prawa dokonywać jego oceny, podczas gdy z przepisów tych wynika, że organowi przysługuje uprawnienie do oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Nie może ulegać wątpliwości, że RPP ma prawo, a wręcz i obowiązek dokonania oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, natomiast ocena ta staje się następnie przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny. Zakwestionowanie prawidłowości dokonanej oceny nie jest natomiast jednoznaczne z podważeniem uprawnienia do jej wyrażenia i nie stanowi o naruszeniu ww. przepisów w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. W myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Jako że usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.p., Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).