II GSK 1296/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 marca 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 1110/19 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 2 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 1110/19 oddalił skargę A.B. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez zezwolenia. A.B. (dalej także: skarżący) zaskarżył powyższy wyrok w całości. Skarżący wniósł o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skarżący zarzucił naruszenie przepisów: - art. 140 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r. poz. 868 ze zm.; dalej: "p.g.g.") poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie wysokości opłaty w sposób dowolny, bez należytego wykazania ilości wydobytej kopaliny, na podstawie której ustalono opłatę; - prawa proceduralnego mającego wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez nieprzeprowadzenie wszechstronnego postępowania dowodowego oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną wniesioną przez A.B. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, mając na uwadze, że zrzekł się on rozprawy, a Prezes Wyższego Urzędu Górniczego nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna została wywiedziona od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez koncesji. Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne przedstawione w zaskarżonej decyzji i przyjął je za podstawę orzeczenia. Z ustaleń tych wynika, że skarżący, bez uzyskania wymaganej koncesji, prowadził wydobycie kopaliny na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] w gminie [...]. Na podstawie "[...]", sporządzonej [...] grudnia 2017 r., zostało ustalone, że skarżący odłączył od złoża 690 m³ kopaliny - piasku. Powyższe stanowiło podstawę ustalenia skarżącemu opłaty podwyższonej w wysokości 16 284 zł. Po przeprowadzeniu analizy stosownych przepisów ustawy – Prawo geologiczne i górnicze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w okolicznościach sprawy nie budziło wątpliwości, że to skarżący prowadził działalność polegającą na wydobywaniu kopaliny bez koncesji, a więc zgodnie z art. 143 ust. 2 pkt 2 p.g.g. był stroną postępowania i adresatem decyzji w przedmiocie opłaty podwyższonej. Opłata ta została ustalona przy uwzględnieniu ubytku kopaliny jedynie w wyrobisku B w okresie od wizji terenowej przeprowadzonej [...] grudnia 2016 r. do oględzin, które odbyły się [...] sierpnia 2017 r. Ubytek kopaliny w wyrobisku A nie został uwzględniony z uwagi na brak możliwości ustalenia jego wielkości w sposób niebudzący wątpliwości. Skarżący, formułując w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 140 ust. 3 p.g.g. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a,. zarzucił, że w sprawie nie wyjaśniono roli, jaką w procesie wydobycia piasku odgrywała M.C. – matka właściciela działki nr ewid. [...], a także nie ustalono w sposób rzetelny ilości wydobytej kopaliny. W tym miejscu należy przypomnieć, że stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podane przez skarżącego naruszenia, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania się na konkretne przepisy prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, oraz uzasadnienie ich naruszenia. Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wymienienie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej. Dopełnienie wskazanych warunków jest konieczne, albowiem wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany. W rozpoznawanej sprawie skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Trzeba podkreślić, że zasadniczo zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien nawiązywać do przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi, czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały pełnego składu z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) wyjaśnił, że w przypadku, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprzestanie na wskazaniu podstawy kasacyjnej obejmującej swym zakresem wyłącznie normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, dla zachowania rygorów właściwych dla środka odwoławczego, którym jest skarga kasacyjna, niezbędne będzie jeszcze określenie, czy i w jakim stopniu sąd pominął w swojej ocenie przypisywane organowi administracji uchybienie, oraz sprecyzowanie, czy tak pojmowane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podzielając powyższe stanowisko, należy podkreślić, że strona wnosząca skargę kasacyjną, ograniczając się do wskazania jako naruszonych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliła się od określenia, czy i w jakim stopniu Sąd pierwszej instancji pominął w swojej ocenie uchybienia, jakich dopuścił się organ administracji oraz jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala na stwierdzenie, że podniesione w niej zarzuty nawiązuje do oceny kwestionowanej decyzji przedstawionej w zaskarżonym wyroku i stanowi dostateczną podstawę do identyfikacji zarzutu, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej. W związku z tym jedynie na marginesie, w nawiązaniu do twierdzeń skarżącego "o poważnych zaniedbaniach natury dowodowej" i niedokonaniu należytych ustaleń dotyczących stanu faktycznego przez Sąd pierwszej instancji, trzeba zauważyć, że sąd administracyjny, co do zasady, nie posiada kompetencji do przeprowadzania postępowania dowodowego i dokonywania ustaleń stanu faktycznego, gdyż należy to do zadań organu administracji publicznej. Na sądzie administracyjnym pierwszej instancji spoczywa natomiast obowiązek oceny, czy organ ten, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie ustalał stanu faktycznego, a jedynie badał poprawność ustaleń poczynionych przez organy administracji publicznej. Oceniając legalność zaskarżonego wyroku, Sąd uznał, że organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w zakresie pozwalającym na ustalenie wystąpienia przesłanek nałożenia na skarżącego opłaty podwyższonej w określonej wysokości. Sąd pierwszej instancji, w granicach posiadanych kompetencji, stwierdził, że działanie organu w omawianym zakresie nie naruszało prawa i ta ocena nie została przez skarżącego skutecznie podważona. W nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 140 ust. 3 p.g.g. należy zauważyć, że nie został on sformułowany właściwie, gdyż skarżący nie uwzględnił, że w powołanym przepisie wyodrębniono dalsze jednostki redakcyjne – punkty. W art. 140 ust. 3 p.g.g. zostały uregulowane zasady ustalania opłaty podwyższonej w siedmiu różnych przypadkach, a skarżący nie wskazał dokładnie, którego z nich dotyczy podniesiony przez niego zarzut. Trzeba dodać, że skarżący zarzucił naruszenie art. 140 ust. 3 p.g.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie wysokości opłaty w dowolny sposób, bez należytego wykazania ilości wydobytej kopaliny. Mając na uwadze, że stan faktyczny ustalony przez organ i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji nie został skutecznie zakwestionowany przez skarżącego, to nawet pomijając opisane wcześniej wady omawianego zarzutu, nie mógł on odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącego. W stanie faktycznym przyjętym przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzeczenia nie ulegało bowiem wątpliwości, że podmiotem, który nielegalnie (bez wymaganej koncesji) wydobywał kopalinę, był skarżący, a zatem to na niego powinna być nałożona opłata podwyższona. Sąd uzasadnił też dlaczego uznał za prawidłowy sposób ustalenia ilości wydobytej kopaliny, a powołując się na art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.g., wykazał, że wysokość opłaty podwyższonej została ustalona prawidłowo. Wobec powyższego, także z tego powodu, brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.