II GSK 1331/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 876/24 w zakresie odrzucenia skargi i zwrotu wpisu od skargi w sprawie ze skargi S. J. na uchwałę Zarządu Powiatu w Radziejowie z dnia [...] sierpnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie powierzenia obowiązków dyrektora zakładu opieki zdrowotnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.

Postanowieniem z 5 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 876/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę S. J. na uchwałę Zarządu Powiatu w Radziejowie z [...] sierpnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie powierzenia obowiązków dyrektora zakładu opieki zdrowotnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Skarżący S. J., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Zarządu Powiatu w Radziejowie z [...] sierpnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie powierzenia A. W. pełnienia obowiązków Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w R. na okres od dnia 1.09.2024 r. do dnia 28.02.2024 r. Skarżący zarzucił naruszenie: - przepisu art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatu poprzez podjęcie uchwały o powołaniu na stanowisko pełniącego obowiązku kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w R. bez podjęcia uchwały o odwołaniu powołanego uchwałą Zarządu Powiatu nr 92/19 z 25 listopada 2019 r. i uchwałą Zarządu Powiatu nr 288/24 z 28 lipca 2022 r. dotychczasowego kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w R. S. J. oraz podjęcie zaskarżonej uchwały w sposób dowolny, z przekroczeniem kompetencji ustawowych, polegających na niezapewnieniu skarżącemu czynnego udziału i uniemożliwienie mu wzięcia udziału w posiedzeniu Zarządu Powiatu na którym powołano nowego pełniącego obowiązki kierownika a nie odwołano dotychczasowego kierownika, co spowodowało pozbawienie go prawa do obrony interesu; - § 66 ust. 3 Statutu Powiatu Radziejowskiego poprzez podpisanie zaskarżonej uchwały jedynie przez Starostę Powiatu Radziejowskiego, gdy tymczasem przywołany przepis wymaga podpisania uchwały przez wszystkich członków biorących udział w posiedzeniu. W oparciu o tak skonstruowane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a także wstrzymanie jej wykonania do czasu rozpoznania skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku uznania przez Sąd, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi o jej oddalenie. Sąd I instancji uznał, że skarżący nie spełnia przewidzianych w art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107, dalej "u.s.p.") przesłanek do wniesienia skargi na uchwałę. Wbrew przekonaniu skarżącego powołane przez niego w skardze okoliczności nie świadczą o istnieniu po jego stronie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a jedynie o istnieniu interesu faktycznego, który w świetle art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest wystarczający do uznania legitymacji skargowej. Skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpłynęła na jego sferę prawnomaterialną, pozbawiła go pewnych uprawnień albo uniemożliwiła ich realizację. WSA podkreślił, że zaskarżona uchwała dotyczy sfery praw i obowiązków A. W., a nie skarżącego. Zatem skarżący nie zaskarżył uchwały, która dotyczy jego sfery prawnej, bowiem nie naruszyła ona interesu prawnego skarżącego, który miał prawo kwestionować rozwiązanie z nim stosunku pracy na drodze przewidzianej przepisami kodeksu pracy. Stosownie do art. 242 § 1 oraz 262 § 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1320 ze zm.), pracownik może dochodzić swych roszczeń ze stosunku pracy na drodze sądowej, a spory o roszczenia ze stosunku pracy rozstrzygają sądy powszechne, zwane "sądami pracy". Postępowanie w tych sprawach normuje ustawa z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1575 ze zm.). Zatem skarżący miał prawo do kwestionowania rozwiązania z nim stosunku pracy, wnosząc pozew do sądu powszechnego. Wobec powyższego WSA odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Zarządu Powiatu Radziejowskiego nr [...] z [...] sierpnia 2024 r., podczas gdy interes ten posiadał z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała powierzała A. W. pełnienie obowiązków kierownika SP ZOZ w R., a więc tych samych związanych z dotychczasowym stanowiskiem skarżącego, z którego to stanowiska skarżący nie został skutecznie i prawomocnie odwołany, a nadto uchwała ta odnosi się do sfery praw i obowiązków skarżącego, albowiem oddziałuje na prawo skarżącego do domagania się przywrócenia na dotychczasowe stanowisko pracy, - art. 46 ust. 3a ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej poprzez niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, z którego wynika, że powołano A. W. na funkcje pełniącego obowiązki kierownika SP ZOZ w R, które nie było zwolnione przez poprzednika albowiem nie została podjęta uchwała o odwołaniu skarżącego. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a nadto o rozważenie przez WSA w Bydgoszczy trybu opisanego art. 195 § 2 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, których komplementarnych charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, w punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że art. 58 § 1 pkt 5a stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, drugi zaś, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Prawo zaskarżania uchwał (w tym aktów prawa miejscowego) organów władzy publicznej, jakimi są organy samorządu terytorialnego ma wysoką rangę ustrojową. Z tego względu legitymacja skargowa oparta na przepisie art. 87 u.s.p. ma charakter szczególny, odmienny od legitymacji jaką trzeba się wykazać przy zaskarżaniu decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Wiąże się z wymogiem wykazania przez skarżącego nie tylko interesu prawnego, ale także naruszenia zaskarżoną uchwałą tegoż interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie to musi mieć podstawę w konkretnych przepisach prawa materialnego i musi być osobiste, w tym sensie, że naruszenie to związane być musi z naruszeniem indywidualnego interesu skarżącego, a nie interesu publicznego lub interesu innych osób. Skarga oparta na przepisie art. 87 ust. 1 u.s.p. nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej, musi być zawsze związana z naruszeniem, interesu prawnego i uprawnień konkretnych osób oraz z naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1694/14 – publik. CBOSA). Skoro skarga wnoszona w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. nie ma charakteru actio popularis, to do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skargę na uchwałę organu powiatu może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumień interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą tego interesu jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, a także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu lub uprawnienia, spoczywa na stronie skarżącej. Interes prawny powinien być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Sąd I instancji błędnie uznał, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały powierzającej obowiązki dyrektora zakładu opieki zdrowotnej innej osobie. W realiach niniejszej sprawy interes ten wynika wprost z przepisów art. 46 ust. 1 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, który stanowi, że kierownik ponosi odpowiedzialność za zarządzanie podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą. Z przepisu tego wynika, że kierownik podmiotu leczniczego posiada określone ustawowe prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, zaś akty organu tworzącego – w tym uchwała o powierzeniu obowiązków kierownika innej osobie – bezpośrednio ingerują w tę sferę prawną. Ponadto interes prawny wynika wprost z obowiązującej uchwały nr 288/2022 Zarządu Powiatu w Radziejowie powołującej skarżącego na stanowisko kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Z akta rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby w dacie podjęcia uchwały nr [...] z [...] sierpnia 2024 r. w obrocie prawnym istniała uchwała odwołująca skarżącego z funkcji kierownika SP ZOZ w R., co potwierdza sam organ, wskazując w odpowiedzi na skargę kasacyjną jedynie na "nagłe rozwiązanie stosunku pracy". Tym samym stanowisko kierownika nie zostało skutecznie zwolnione w drodze aktu prawa wewnętrznego organu powiatu. Zaskarżona uchwała, powierzając obowiązki kierownika innej osobie, oddziaływała bezpośrednio na sferę praw i obowiązków skarżącego wynikających z ustawy o działalności leczniczej, gdyż w praktyce pozbawiła go możliwości wykonywania obowiązków i praw przypisanych do kierownika podmiotu leczniczego. W konsekwencji nie sposób podzielić stanowiska WSA, że zaskarżona uchwała dotyczyła wyłącznie sytuacji prawnej A. W.. W istocie uchwała ta stanowiła ingerencję w sferę prawną dotychczasowego kierownika, który – nie będąc odwołanym w sposób prawem przewidziany – pozostawał nadal w stosunku organizacyjnym z podmiotem leczniczym. Oznacza to, że uchwała z [...] sierpnia 2024 r. naruszyła indywidualny interes prawny skarżącego, a nie tylko jego interes faktyczny. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z 23 czerwca 2017 r., I OSK 1161/17, LEX nr 2309193), zgodnie z którym kierownik podmiotu leczniczego ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały organu tworzącego, jeśli akt ten dotyczy powierzenia jego obowiązków innej osobie przed skutecznym odwołaniem dotychczasowego kierownika. W orzecznictwie podkreślono, że brak uprzedniego odwołania kierownika powoduje, iż powierzenie tych obowiązków innej osobie ma charakter ingerencyjny i narusza sferę prawną dotychczasowego kierownika. Podkreślić należy, że odwołanie kierownika podmiotu leczniczego następuje w formie uchwały organu tworzącego, co wynika z systemowej wykładni art. 46 ustawy o działalności leczniczej w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym. Skoro taka uchwała nie została podjęta, to stanowisko kierownika nie było wolne, a zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa i interesu prawnego dotychczasowego kierownika. Z tych względów należało uznać, że skarżący posiadał interes prawny w zaskarżeniu uchwały Zarządu Powiatu Radziejowskiego nr 26/2024, a tym samym legitymację do wniesienia skargi. Brak było zatem podstaw do zastosowania art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 5 grudnia 2024 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.