II GSK 1405/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 17 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 370/22 w sprawie ze skargi Powiatu Głogowskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 27 stycznia 2022 r. nr XLII/844/22 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Sejmiku Województwa Dolnośląskiego na rzecz Powiatu Głogowskiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 4 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 370/22 po rozpoznaniu skargi Powiatu Głogowskiego (dalej: Powiat) na uchwałę Sejmiku Województwa Dolnośląskiego (dalej: Sejmik) z dnia 27 stycznia 2022 r. nr XLII/844/22 w przedmiocie pozbawienia drogi wojewódzkiej bez numeru (dawna droga wojewódzka nr 330) w granicach powiatu głogowskiego kategorii dróg wojewódzkich (dalej: Uchwała): stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz zasądził od Sejmiku Województwa Dolnośląskiego na rzecz Powiatu zwrot kosztów postępowania sądowego. Uchwałą wyżej opisaną Sejmik Województwa Dolnośląskiego, na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2020 r., poz. 1668 i poz. 1834, dalej: u.s.w). i art. 10 ust. 5a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 i 1595 oraz z 2022 r. poz. 32, dalej: u.d.p.) w § 1 pozbawił kategorii dróg wojewódzkich odcinek drogi wojewódzkiej bez numeru (dawna droga wojewódzka nr 330) relacji: Głogów (droga wojewódzka nr 292) - Leszkowice - rzeka Odra, przebiegający na obszarze powiatu głogowskiego w granicach: miasta Głogów, gminy Głogów i gminy Pęcław, o długości 15.666 m (15,666 km), określony na mapie poglądowej - załączniku nr 1, w § 2 ww. odcinek drogi zaliczył do kategorii drogi powiatowej, a w § 3 uchwały wskazano, że uzasadnienie pozbawienia kategorii drogi, o której mowa w § 1 zawiera załącznik nr 2 do Uchwały. Zgodnie z § 4 bilans przekazywania dróg w trybie 10 ust. 5a u.d.p. w latach 2015-2022 określający długości dróg otrzymanych i przekazanych przez Województwo Dolnośląskie zawiera załącznik nr 3 do Uchwały. Wykonanie Uchwały powierzono Zarządowi Województwa Dolnośląskiego na mocy § 5. W § 6 Uchwały określono, że wchodzi ten akt w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, z mocą obowiązywania od dnia 1 marca 2022 r. Uchwałę tę w części dotyczącej § 1, § 2, § 3, § 4 i § 6 w zakresie dotyczącym pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej zaskarżył do WSA we Wrocławiu Powiat i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Uchwale zarzucił naruszenie: art. 10 ust. 5a w zw. z art. 10 ust. 5 u.d.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem stwierdził nieważność Uchwały w całości. Podał, że stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) dokonuje kontroli legalności uchwały lub aktu i może stwierdzić nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzić, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, co wynika z art. 147 § 1 p.p.s.a. Kontrolę tę przeprowadza według stanu prawnego istniejącego w dniu podjęcia uchwały. Wobec zaskarżenia przez stronę § 1, § 2, § 3, § 4 i § 6 uchwały, WSA kierując się zakresem stosownie do treści art. 134 i 135 p.p.s.a., że sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały nie jest związany granicami skargi, doszedł do wniosku, iż niezaskarżona część uchwały to jest § 5, w którym wykonanie niniejszej uchwały powierzono Zarządowi Województwa Dolnośląskiego, nie może samodzielnie istnieć w obrocie prawnym i wywoływać związanych z nią skutków. Uzasadnił, że podjęcie uchwały w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich może nastąpić wyłącznie w razie łącznego spełnienia ustawowych przesłanek, a w sprawie nie zostało udokumentowane zaistnienie wszystkich tych przesłanek, czy ich uzasadnienie w sposób umożliwiający poddanie kontroli ich spełnienie. Dlatego doszedł do przekonania, że Uchwała ta narusza przepisy prawa materialnego określające przesłanki jej podjęcia, co przesądziło o konieczności stwierdzenia nieważności tejże uchwały na mocy art. 147 p.p.s.a Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Sejmik Województwa Dolnośląskiego. Zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; zasądzenie na rzecz skarżącego od Powiatu Głogowskiego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5, 5a i 5b w związku z art. 6 ust. 1 u.d.p. oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 2013r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870; dalej: ustawa zmieniająca z 2013 r.), poprzez ich błędną wykładnię a polegającą na przyjęciu, że przy podejmowaniu przez Samorząd Województwa Dolnośląskiego uchwały w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii drogi wojewódzkiej konieczne jest każdorazowe wykazanie legalności przeprowadzonych wcześniej procedur, a w szczególności zaliczenia drogi otrzymanej do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej w myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2013 r., z uwzględnieniem treści wyroku TK z 26 maja 2015 r., sygn. akt Kp 2/13 podczas gdy powołane powyżej przepisy nie nakładają takiego obowiązku na samorząd województwa. Powyższe w konsekwencji implikuje założenie, że przesłanka wskazana w podstawie prawnej niniejszego zarzutu została wykazana w przedmiotowym postępowaniu; 2) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający jednoznacznie ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie poprzez lakoniczne i nieprecyzyjne wskazanie w jakim zakresie organ miałby stosować przesłanki proporcjonalności oraz przeprowadzić postępowanie w zakresie długości dróg otrzymanych przez województwo a długością dróg pozbawionych kategorii dróg wojewódzkich, a także wykazać rozróżnienie - czy przedmiotowe odcinki drogi pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej zostały wcześniej zastąpione drogami nowo wybudowanymi i zaliczonymi do kategorii drogi gminnej (zgodnie z art. 10 ust. 5 w brzmieniu przez zmianą u.d.p.), a następnie pozbawionymi kategorii drogi gminnej w trybie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2013 r., czy też droga została zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. w nowym brzmieniu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych wniosków Sądu, w zakresie istnienia przesłanek nieważności uchwały nr XLII/844/22 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z 27 stycznia 2022 r. Wnoszący skargę kasacyjną w jej uzasadnieniu przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Powiat Głogowski wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie w całości, zasądzenie od Sejmiku Województwa Dolnośląskiego na rzecz Powiatu Głogowskiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zrzekł się również rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym a w przypadku przeprowadzenia rozprawy wniósł o przeprowadzenie jej w formie wideokonferencji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat Głogowski zawarł też wniosek o dopuszczenie dowodów załączonych do uzasadnienia na potwierdzenie braku umocowania pełnomocnika Sejmiku do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna Sejmiku nie zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który przewiduje, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Owszem, Powiat Głogowski w odpowiedzi na skargę kasacyjną próbował wykazywać, że wnoszący skargę kasacyjną w imieniu Sejmiku pełnomocnik nie był umocowany do dokonania tej czynności, co skutkować powinno nieważnością postępowania kasacyjnego na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Powiat podnosił, że nie została podjęta przez Sejmik uchwała wyrażająca zgodę na wniesienie skargi kasacyjnej w sprawie, a w konsekwencji nie został umocowany Marszałek Województwa do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej, ani udzielania dalszych pełnomocnictw. Stanowiska Powiatu nie podzielił Sąd odwoławczy, mając na uwadze uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 (opubl.: ONSAiWSA z 2013 r., z. 2, poz. 21), którą z uwagi na analogiczne uregulowania należy stosować w odniesieniu do reprezentacji procesowej sejmiku, w przypadku, gdy przedmiotem skargi jest uchwała sejmiku (por. art. 43 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 10 u.s.w.). Pełnomocnik przedłożył do akt pełnomocnictwo wydane na podstawie art. 41 ust. 1 i 3 u.s.w. podpisane przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego (k. – 70 akt sąd.). Dlatego przedstawione dowody dotyczące braku umocowania pełnomocnika Sejmiku nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Istota problemu prawnego w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska WSA, który oceniając zgodność z prawem uchwały Sejmiku z dnia 27 stycznia 2022 r., nr XLII/844/22, dotyczącej pozbawienia z kategorii dróg wojewódzkich odcinka drogi wojewódzkiej bez numeru (dawna droga wojewódzka nr 330) relacji: Głogów (droga wojewódzka nr 292) - Leszkowice - rzeka Odra, przebiegający na obszarze powiatu głogowskiego w granicach: miasta Głogów, gminy Głogów i gminy Pęcław, o długości 15.666 m, określonego na mapie poglądowej - załącznik nr 1, stanowiącej integralną część uchwały, stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza prawo. Sejmik nie podważył skutecznie argumentacji Sądu I instancji. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wskazując na podstawę kasacyjną opisaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający jednoznacznie ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone orzeczenie poprzez lakoniczne i nieprecyzyjne wskazanie w jakim zakresie organ miałby stosować przesłanki proporcjonalności oraz przeprowadzić postępowanie w zakresie długości dróg otrzymanych przez województwo a długością dróg pozbawionych kategorii dróg wojewódzkich, a także wykazać rozróżnienie - czy przedmiotowe odcinki drogi pozbawiane kategorii drogi wojewódzkiej zostały wcześniej zastąpione drogami nowo wybudowanymi i zaliczonymi do kategorii drogi gminnej. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, że może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08; opublikowane, jak poniżej cytowane orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu W ramach zarzutu naruszenia ww. uregulowania Sąd odwoławczy zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, a zatem konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1696/11; 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 285/12; 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2321/13). Okoliczność, że Skarżący kasacyjnie nie zgadza się z dokonanymi w sprawie ustaleniami i oceną materiału dowodowego zaaprobowanymi przez Sąd I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia przepisu określającego wymogi formalne uzasadnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie Sądu I instancji spełnia zatem wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z czym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia tego przepisu. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że kasator skutecznie podważył ustalenia faktyczne stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Jako nieuzasadniony należało także uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5, 5a i 5b w związku z art. 6 ust. 1 u.d.p. oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2013 r. Wyjaśnić trzeba, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2013 r. rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej (czyli w okresie od 9 lipca 2015r. do 7 października 2015 r.) mogła w drodze uchwały, pozbawić kategorii gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do tej kategorii na podstawie art.10 ust. 5 u.d.p. Wówczas, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2013 r., odcinek drogi, o którym mowa w ust. 1, zostawał zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. W odniesieniu do takiego odcinka drogi wojewódzkiej, pozbawionego wcześniej w drodze uchwały rady gminy kategorii drogi gminnej, przepisy art. 10 ust. 5a - 5d u.d.p. należy stosować odpowiednio. Zasadnie Sąd I instancji wywiódł z powyższego, że odcinki dróg, które zostały zaliczone do kategorii drogi gminnej w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p. w brzmieniu sprzed omawianej zmiany, mogły w trybie ustawy zmieniającej z 2013 r. zostać pozbawione kategorii drogi gminnej i zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich, w drodze stosownej uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei, do tych dróg mogły zostać zastosowane odpowiednio przepisy art. 5 ust. 5a - 5d u.d.p. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 5a - 5d u.d.p., w brzmieniu z dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (art. 10 ust. 5a u.d.p.). Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5b u.d.p.). Z kolei rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a i wówczas ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej (art. 10 ust. 5c u.d.p.). Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5d u.d.p.). Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że celem dokonanej zmiany u.d.p., wprowadzonej ustawą zmieniającą z 2013 r., było przede wszystkim uchylenie dotychczasowego brzmienia art. 10 ust. 5 u.d.p., zgodnie z którym odcinek drogi zastąpiony nowowybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Ustawa zmieniająca wprowadziła możliwość przekazania dróg zaliczonych z mocy prawa do dróg gminnych i zaliczenia ich do kategorii dróg wojewódzkich. Ponadto, wprowadziła swego rodzaju mechanizm "kaskadowego" przekazywania dróg nabytych z mocy prawa i zaliczonych do kategorii dróg wojewódzkich oparty na rozstrzygnięciach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wyższych szczebli, na mocy których wskazany odcinek drogi może zostać zaliczony do kategorii drogi powiatowej lub gminnej. W konsekwencji odcinki dróg, które zostały zaliczone do kategorii drogi gminnej w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p. w brzmieniu sprzed ww. zmiany, mogły w trybie ustawy zmieniającej z 2013 r. zostać pozbawione kategorii drogi gminnej i zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich. Następnie drogi te, w ramach "mechanizmu kaskadowego", w drodze stosownej uchwały sejmiku województwa mogły zostać pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej i przekazane do właściwego powiatu. Zarzuty skargi kasacyjnej skutecznie nie podważyły stanowiska Sądu I instancji, że przy zastosowaniu powyższego mechanizmu, pozbawienie dróg kategorii drogi wojewódzkiej możliwe było w ramach kręgu dróg wcześniej przekazanych, w konsekwencji stosownej uchwały rady gminy. Zaliczenie odcinków dróg do drogi wojewódzkiej w związku z wybudowaniem nowej drogi krajowej lub przekazaniem go przez gminy w drodze stosownej uchwały może uruchomić "kaskadowy" mechanizm przekazywania "zbędnych" dróg wojewódzkich przez samorząd województwa powiatowi. Sejmik województwa mógł podjąć uchwałę o pozbawieniu nabytego od gminy odcinka drogi przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nie spełni definicji drogi wojewódzkiej (por. wyroki NSA z: 5 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 127/17; 30 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 1295/23). W przypadku pozbawienia kategorii dróg wojewódzkich tych ostatnich dróg, należy uwzględnić treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 maja 2015 r., sygn. akt Kp 2/13, (w którym Trybunał rozpatrywał zgodność art. 1 pkt 2 oraz art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej z 2013 r. z art. 16 ust. 2 i art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji RP), co oznacza, że uchwała w tym przedmiocie może być podjęta wyłącznie z uwzględnieniem tych dróg (odcinków dróg), które zostały przekazane przez gminy w drodze uchwały rad gmin, nie zaś dróg (odcinków dróg) dowolnie wybranych przez organy. Mając na uwadze powyżej wskazane przepisy oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzić należy, że zastosowanie trybu pozbawiania kategorii drogi wojewódzkiej, określonego w art. 10 ust. 5a-5b u.d.p. w zw. z art. 2 ustawy zmieniającej, czyli tak jak w niniejszej sprawie, wymagało łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1. droga została zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej w myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2013 r.; 2. droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi wojewódzkiej (art. 6 ust. 1 u.d.p.); 3. odcinek drogi wojewódzkiej przeznaczony do pozbawienia tej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez samorząd województwa i zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich; 4. poinformowania zarządu powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. W rozpatrywanej sprawie uchwała w § 1 stanowi, że pozbawia się kategorii dróg wojewódzkich odcinek drogi wojewódzkiej bez numeru (dawna droga wojewódzka nr 330) relacji: Głogów (droga wojewódzka nr 292) - Leszkowice - rzeka Odra, przebiegający na obszarze powiatu głogowskiego w granicach: miasta Głogów, gminy Głogów i gminy Pęcław, o długości 15.666 m (15,666 km), określony na mapie poglądowej - załączniku nr 1, stanowiącym integralną część Uchwały. W uzasadnieniu do uchwały (załącznik nr 2) wskazano, że w sprawie zastosowanie mają przepisy art. 10 ust. 5, 5a i 5b, w związku z art. 6 ust. 1 u.d.p. oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2013 r., które umożliwiają zastosowanie tzw. "kaskadowego" mechanizmu przekazywania dróg. Następnie wskazano, że Województwo Dolnośląskie otrzymało więcej kilometrów dróg niż przekazało w ramach tzw. "kaskadowego" przekazywania dróg oraz "normalnej" procedury zmiany kategorii drogi, czym wypełnia ustawowy wymóg w zakresie proporcjonalności. Dodano, że szczegółowe długości dróg i odcinków dróg oraz bilans otrzymanych oraz przekazanych w ramach tzw. "kaskadowego" przekazywania dróg i przekazanych w ramach "normalnej" procedury zmiany kategorii dróg przedstawia załącznik nr 3 do Uchwały. Przyjęto, że proponowany w ramach proporcjonalnego pozbawienia dotychczasowej kategorii odcinek drogi wojewódzkiej bez numeru na całym swoim przebiegu nie łączy ze sobą miast i nie mają znaczenia dla województwa (art. 6 ust. 1 u.d.p.); - nie spełnia wymogów techniczno-funkcjonalnych stawianych drogom wojewódzkim; zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, droga ta ledwie spełnia warunki wymagane dla klasy technicznej lokalnej – L, a w samej miejscowości Leszkowice, do rzeki Odry-ledwo dla klasy technicznej dojazdowej – D, czyli poniżej wymaganej klasy technicznej dla dróg wojewódzkich (zbiorczej –Z). Dodano też, że Zarząd Województwa Dolnośląskiego zgodnie z art. 10 ust. 5b u.d.p. poinformował Zarząd Powiatu Głogowskiego o zamiarze podjęcia przedmiotowej uchwały (co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem). Trafnie WSA we Wrocławiu dostrzegł, że w zakresie wymienionych przesłanek pozbawiania drogi kategorii drogi wojewódzkiej w trybie określonym w art. 10 ust. 5a – 5b u.d.p., na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia Uchwały nie sposób stwierdzić, czy spełniona została przesłanka dotycząca rodzaju otrzymanych wcześniej dróg. W tym zakresie podzielić należy również stanowisko Sądu I instancji o braku możliwości stwierdzenia, czy spełniono przesłankę dotyczącą zaliczenia drogi otrzymanej do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej w myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału w sprawie Kp 2/13. W zaskarżonej uchwale brak jest wykazania i udokumentowania, czy rozpatrywany odcinek drogi pozbawiany kategorii drogi wojewódzkiej został wcześniej zastąpiony drogami nowo wybudowanymi i zaliczonymi do kategorii drogi gminnej, zgodnie z art. 10 ust. 5 w wersji przed zmianą u.d.p., a następnie pozbawiony kategorii drogi gminnej w trybie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2013r., czy też droga została zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. w nowym brzmieniu. Jako prawidłowy należy również podzielić pogląd WSA, że uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. winno zawierać szczegółowe wyjaśnienie spełniania przesłanki zastosowania tegoż przepisu, to jest wykazania spełnienia przesłanki proporcjonalności. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 10 ust. 5a u.d.p. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Ustawodawca w tym przepisie nie posługuje się odmiennym sformułowaniem wskazującym na inne znaczenie proporcjonalności niż odnoszące się tylko i wyłącznie do długości drogi. Użyte sformułowanie odnoszące się do proporcjonalności oznacza, że odcinki dróg będące przedmiotem "kaskadowego" przekazywania nie muszą być jednakowe pod względem długości (co jest często niemożliwe ze względu na uwarunkowania terenowe), ale równocześnie z uwzględnieniem uzasadnionych okoliczności faktycznych te odcinki dróg muszą być względem siebie proporcjonalne w kontekście ich długości (zob. wyrok NSA z 5 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 127/17). Co prawda organ wskazał, że szczegółowe długości dróg i odcinków dróg oraz bilans otrzymanych i przekazanych w ramach tzw. "kaskadowego" przekazywania dróg i przekazanych w ramach "normalnej" procedury zmiany kategorii dróg przedstawia załącznik nr 3 do Uchwały, jednak w uzasadnieniu tej Uchwały organ nie dokonał analizy danych zawartych w tym załączniku i nie wskazał o jakie liczby chodzi. Tym samym, w istocie nie przedstawiono czy została zachowana proporcjonalność pomiędzy długością dróg otrzymanych przez województwo na podstawie uchwał rad gmin, a długością dróg pozbawionych kategorii dróg wojewódzkich. Podkreślić należy, iż organy administracji publicznej podejmując rozstrzygnięcie kończące określony proces decyzyjny, przez co należy rozumieć również podejmowanie uchwał przez Sejmik, nie mogą tego czynić w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w danym stanie faktycznym. Jeżeli więc Sąd I instancji przyjął, że stan faktyczny sprawy wskazywał na istotne braki uzasadnienia Uchwały determinujące jej nieważność, to stanowisko to jest prawidłowe w stanie faktycznym przyjętym przez ten Sąd. Nie można bowiem było kwestionować uznania przez WSA braku spełnienia warunków formalnych w odniesieniu do prawidłowej konstrukcji uzasadnienia za pomocą zarzutów prawa materialnego - w drodze niewłaściwej wykładni przepisów. Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), zasądzając od Sejmiku na rzecz Powiatu 360 zł. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, która reprezentowała Powiat wyłącznie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.