II GSK 1476/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 791/25 o odrzuceniu skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 grudnia 2024 r. nr BTM.DR.570.1062.2024.1224.654074 w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji przewoźnika drogowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 marca 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 791/25, odrzucił skargę M. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 grudnia 2024 r. w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji przewoźnika drogowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji powołał się na treść pouczenia zaskarżonej decyzji wskazując, że stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który należało złożyć do organu w terminie 14 dni. Natomiast jeśli strona nie chciała skorzystać z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, mogła wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem organu w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. W dalszej części uzasadnienia WSA podniósł, że pismem z 16 stycznia 2025 r., nadanym w dniu 17 stycznia 2025 r., skarżący złożył do GITD wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 18 grudnia 2024 r., a następnie pismem z dnia 23 stycznia 2025 r. wniósł do Sądu skargę na ww. decyzję. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej odrzucenie. Sąd I instancji uzasadniając odrzucenie skargi stwierdził, że art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), dopuszczający jako wyjątek możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w pierwszej instancji, zgodnie z zasadami wykładni prawa nie może być intepretowany rozszerzająco. Ustawodawca przyznał stronie uprawnienie do dokonania wyboru czy chce wyczerpać drogę administracyjną (przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), czy też chce z niej zrezygnować i z pominięciem wniosku od razu wnieść skargę do sądu administracyjnego. WSA dodał, że konsekwencje tego wyboru obciążają stronę, przy czym wykluczone jest, aby strona korzystała z prawa do zaskarżenia danego aktu niejako "dwutorowo", tj. z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz na skutek skargi wniesionej na decyzję nieostateczną. WSA uznał, że skoro skarżący w pierwszej kolejności pismem z dnia 16 stycznia 2025 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to wybrał administracyjny tryb zaskarżenia decyzji. Z tego powodu skargę wniesioną do Sądu po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należało uznać na niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu, bowiem można ją było wnieść tylko wówczas, gdy strona nie skorzystałaby z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył M. W., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji celem rozpoznania wniesionej przez niego skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 58 § 1 pkt 6, art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3, art. 129 § 2 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez odrzucenie skargi wniesionej przez stronę postępowania M. W. od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2024 r., nr BTM.DR.570.1062.2024.654074, w sytuacji, gdy złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 16 stycznia 2025 r. nie mógł wywołać skutków prawnych związanych z jego wniesieniem w związku z tym, że został wniesiony po upływie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że w piśmie nadanym w dniu 17 stycznia 2025 r. strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 18 grudnia 2024 r., niemniej jednak czynność ta została dokonana po upływie 14-dniowego terminu, co wynikało z błędnego oznaczenia daty wpływu korespondencji przez osobę odbierającą pismo zawierające decyzję. Strona postępowania była zatem błędnie przeświadczona, że korespondencja ta została doręczona w dniu 3 stycznia 2025 r. W tej sytuacji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jako spóźniony nie mógł wywołać skutków prawnych, wobec czego – mając na względzie bezskuteczność wniosku – powzięła decyzję o skierowaniu skargi do WSA. W ocenie skarżącego kasacyjnie, wniesienie skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy uprzednio złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony po terminie, a zatem nie mógł wywołać skutków prawnych nim przewidzianych, należało uznać za dopuszczalne. Zdaniem kasatora, jest to sytuacja odmienna od złożenia skargi niejako na wypadek, gdyby wniosek do organu nie został wniesiony skutecznie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego, w rzeczywistości zaistniały. Sąd kasacyjny nie ma natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego, naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sporna w świetle podstaw kasacyjnych kwestia była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony m.in. w: postanowieniu NSA z dnia 27 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 644/22; postanowieniu NSA z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 28/20 (te i następne przywołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; powoływanej dalej jako: CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z podniesionym w ramach zarzutów skargi kasacyjnej art. 52 § 1 p.p.s.a., strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie /.../. Zasadę tę zmodyfikowano w art. 52 § 3 zdanie 1 p.p.s.a., w myśl którego, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Należy zauważyć, że ostatnio powołany przepis dopuszcza możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku instancji, od której stronie przysługuje zwyczajny środek prawny, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ustawodawca pozostawił w tym przypadku stronom wybór środka ochrony prawnej, co nie oznacza jednak, że strona może wnieść zarówno wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i skargę do sądu administracyjnego. Jak słusznie zauważył WSA w zaskarżonym postanowieniu, skargę do sądu można bowiem wnieść tylko wtedy, gdy strona nie korzysta z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie ma przy tym znaczenia, czy środek przysługujący w toku postępowania administracyjnego został złożony skutecznie, czy też nie, bowiem jedynym warunkiem ustawowym pozostaje nieskorzystanie z prawa złożenia tego wniosku (tak też NSA w postanowieniu z 29 listopada 2019 r., sygn. akt I OZ 1169/19). Zgodzić należy się z tezą wyrażoną przez Sąd I instancji, że przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do sytuacji, w której strona mogłaby wnieść skargę do sądu niejako na wypadek, gdyby wniosek do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został wniesiony skutecznie - co z kolei byłoby niezgodne z literalnym brzmieniem art. 52 § 3 p.p.s.a., który wymaga od strony dokonania wyboru co do trybu zainicjowania kontroli legalności decyzji. Z podjętych przez stronę działań procesowych zatem wynika, czy zdecydowała się ona na ponowną kontrolę aktu administracyjnego przeprowadzaną przez organ, czy też postanowiła pominąć ten etap i skorzystała z uprawnienia zbadania aktu od razu w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Podkreślić w tym miejscu należy, że dokonany przez nią wybór poprzez złożenie albo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, albo skargi do sądu administracyjnego, wyznacza tryb kontroli aktu w postępowaniu administracyjnym, bądź w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wykluczone jest zaś skorzystanie z obu tych trybów równocześnie. Jeżeli zatem w terminie otwartym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, strona złoży wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – choćby nawet uczyniła to już po upływie 14-dniowego terminu na dokonanie tej czynności, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – uznać należy, że zdecydowała się na administracyjną kontrolę spornej decyzji. Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt, że wybrana przez nią droga – z uwagi na upływ terminu – nie mogłaby spowodować skutecznego wszczęcia postępowania kontrolnego przed organem administracyjnym. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie mógł więc domagać się rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, skoro pierwotnie wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dokonany przez niego, w oparciu o art. 52 § 3 p.p.s.a., wybór trybu kontroli spornej decyzji pozostawał wiążący – i to niezależnie od tego, że złożony przez niego wniosek był spóźniony. Składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tym samym zdecydował się na zbadanie decyzji w administracyjnym toku kontroli. Z tego też powodu skarga złożona równolegle do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była niedopuszczalna, co prawidłowo dostrzegł Sąd I instancji odrzucając ją w oparciu o treść art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07 (publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).