II GSK 148/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 3826/21 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 24 maja 2021 r. nr POD.503.245.2020.KWO.2 w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentacji związanej z prowadzeniem apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 19 listopada 2020 r., nr POR211.535.1.2019.MO.3, 3. umarza postępowanie administracyjne, 4. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz G. Sp. z o.o. w W. 3417 (trzy tysiące czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3826/21, oddalił skargę G. sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 24 maja 2021 r. (nr POD.503.245.2020.KWO.2) w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentacji związanej z prowadzeniem apteki ogólnodostępnej. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że w dniu 13 sierpnia 2019 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach, po rozpatrzeniu wniosku Z. z siedzibą w W., na podstawie art. 31 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1133 ze zm., zwanej dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2020 r., poz. 944 ze zm., zwanej dalej jako: "p.f."), wszczął z urzędu wobec skarżącej Spółki, postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 p.f. i dopuścił Z. z siedzibą w W. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Pismem z 19 września 2019 r., na podstawie art. 37at ust. 8 p.f. wezwał Spółkę do przekazania dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością apteki ogólnodostępnej o nazwie "A.", przy ul. [...] w P., tj. umowy franczyzowej zawartej ze spółką [...] S.A z siedzibą w W. lub innym podmiotem będącym franczyzodawcą, dotyczącej prowadzenia tej apteki oraz umowy spółki G. sp. z o.o., w terminie 3 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem wymierzenia na podstawie art. 127b ust. 1a i 1b p.f. kary pieniężnej. Powyższe wezwanie, zgodnie z informację przekazaną przez organ, miało służyć ustaleniu, czy zezwoleniobiorca spełnia warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej. W odpowiedzi na wezwanie, udzielonej w piśmie z 30 września 2019 r. Spółka podniosła, że przepisy antykoncentracyjne (art. 99 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 p.f.) mają zastosowanie wyłącznie w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki, nie dotyczą natomiast aptek, które już posiadają zezwolenia. W związku z tym wniosła o umorzenie prowadzonego wobec niej postępowania. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych GIF pismem z 14 sierpnia 2020 r. zawiadomił G. sp. z o.o. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w związku z nieprzekazaniem określonej w wezwaniu Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego dokumentacji, a następnie decyzją z 19 listopada 2020 r. (nr PORZII.535.1.2019.MO.3), wydaną na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1, art. 115 ust. 1 pkt 8 i art. 127b ust. 1a i 1b p.f., nałożył na Spółkę administracyjną karę pieniężną w wysokości 10.000 zł z tytułu nieprzekazania, wbrew przepisowi art. 37at ust. 8 p.f. na wezwanie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach z 19 września 2019 r., określonej w nim dokumentacji, związanej z prowadzoną przez Spółkę działalnością gospodarczą. Główny Inspektor Farmaceutyczny, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaskarżoną decyzją z 24 maja 2021 r. utrzymał w mocy własną decyzję z 19 listopada 2020 r. W uzasadnieniu podał, że Spółka nie przekazując dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą na wezwanie organu, który wydał zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, naruszyła art. 37at ust. 8 p.f.. W tej sytuacji organ zobowiązany był do nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w art. 127b ust. 1a tej ustawy. Zaskarżonym wyrokiem z 20 października 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 3826/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej jako: "p.p.s.a."), oddalił skargę G. sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 24 maja 2021 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepis art. 37at ust. 8 p.f., zgodnie z którym na wezwanie organu zezwalającego i w terminie przez niego wyznaczonym przedsiębiorca jest obowiązany przekazać dokumentację związaną z prowadzoną działalnością, jest co do zasady jasny i spójny, w sposób precyzyjny określa obowiązki posiadacza zezwolenia dotyczące przekazywania na wezwanie organu zezwalającego dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością. WSA w Warszawie odwołał się do wykładni językowej powołanego przepisu i stwierdził, że wbrew zapatrywaniu skarżącej, nie zawiera on nakazu przekazania na żądanie organu zezwalającego dokumentacji jedynie w ramach przeprowadzanej przez ten organ inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie. Po pierwsze przemawia za tym systematyka tego przepisu: ust. 8 art. 37at został wyraźnie wyodrębniony od poprzedzających go ust. od 1 do 7 traktujących o inspekcji i kontroli. Po wtóre, zgodnie z art. 37at ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, osoby upoważnione przez organ zezwalający do dokonywania inspekcji lub kontroli są uprawnione do żądania ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazania dokumentów lub innych nośników informacji oraz udostępnienia danych mających związek z przedmiotem inspekcji lub kontroli. Racjonalny ustawodawca nie zawarłby w jednym przepisie dwóch podstaw prawnych do żądania od przedsiębiorcy tego samego rodzaju dokumentów. Oznacza to, że obowiązek wydania żądanych dokumentów spoczywa na przedsiębiorcy nie tylko w ramach przeprowadzanej u niego inspekcji i kontroli (jak utrzymuje skarżąca), ale także poza nimi, także – jak w realiach niniejszej sprawy – w ramach prowadzonego postępowania mającego na celu ustalenie, czy przedsiębiorca nie przekracza progów antykoncentracyjnych wskazanych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz art. 99 ust. 3a p.f. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił jednocześnie, że wszystkie dokumenty wymienione w wezwaniu stanowiły dokumenty związane z prowadzoną przez skarżącą działalnością w formie apteki - na podstawie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej - i jako takie mieściły się w dyspozycji art. 37at ust. 8 p.f. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaistniały przesłanki zastosowania sankcji określonej w art. 127b ust. 1a p.f., zgodnie z którym, karze pieniężnej podlega przedsiębiorca, który wbrew przepisom art. 37at ust. 8 nie przekazał na wezwanie organu zezwalającego określonej w wezwaniu dokumentacji. G. sp. z o.o. w W. złożyła od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 października 2021 r. skargę kasacyjną. Skarżąca wniosła o jego uchylenie, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 19 listopada 2020 r. i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 185 p.p.s.a., a także o zasądzenie od GIF na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Spółka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 37at ust. 8 p.f. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że określony w tym przepisie obowiązek przekazania dokumentacji na wezwanie organu inspekcji farmaceutycznej, spoczywa na przedsiębiorcy nie tylko w ramach przeprowadzonej u niego inspekcji i kontroli działalności na którą wydano zezwolenie, ale również poza nimi, a w konsekwencji jego nieuzasadnione zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi, b) art. 127b ust. 1a p.f. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej, mimo że nie naruszyła art. 37at ust. 8 tej ustawy i była uprawniona – bez uprzedniego wszczęcia przez Śląskiego WIF w Katowicach stosowanej kontroli, do odmowy przekazania żądanej dokumentacji; c) art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 p.f. poprzez ich błędną wykładnię i oddalenie skargi na skutek uznania, że Śląski WIF w Katowicach był uprawniony do wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia przez Spółkę (tj. podmiot prowadzący apteki) art. 99 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 p.f., podczas gdy art. 37ap ust. 1 pkt 2 stanowi normę kompetencyjną wyłącznie do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, a art. 99 ust. 3 p.f. nie ma zastosowania w tym postępowaniu (ma zastosowanie jedynie w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia zezwolenia, jego przeniesienia bądź wygaśnięcia); 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi mimo, że organ w rzeczywistości zażądał od skarżącej przedstawienia dokumentów w celu ustalenia okoliczności z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f., chociaż było to zbędne, ponieważ okoliczności te były już wykazane danymi ujawnionymi w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego (i Spółka ich nie kwestionowała) i nie wymagały dodatkowego postępowania dowodowego; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja, nie mają uzasadnienia w przepisach prawa administracyjnego i farmaceutycznego, naruszając w szczególności art. 99 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 p.f., c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo niedostatecznego ustalenia przez GIF wszystkich okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, niedostateczne uzasadnienie decyzji oraz dokonanie przez Sąd dowolnej (nie swobodnej) oceny dowodów; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. i art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162), poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, na skutek rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych w zakresie wykładni art. 37at ust. 8 i art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. na niekorzyść skarżącej; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 12 Prawa przedsiębiorców poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo prowadzenia przez organy farmaceutyczne postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo niewyjaśnienia skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy administracyjnej, nierzetelnego i pobieżnego omówienia okoliczności prawnych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (na skutek czego skarżąca poniosła szkodę płacąc bezzasadną karę pieniężną); g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi. W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów. Spółka podniosła m. in., że Sąd pierwszej instancji "skupił się wyłącznie na wybiórczej wykładni językowej całego artykułu" 37at p.f., nie przeprowadził natomiast wykładni systemowej i celowościowej (funkcjonalnej) tego przepisu. Tymczasem uwzględniając te rodzaje wykładni oraz zasady techniki prawodawczej uregulowane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), w tym § 54 tego aktu, należało przyjąć, że art. 37at p.f. w całości odnosi się do inspekcji i kontroli działalności gospodarczej. W konsekwencji ust. 8 tego artykułu, zgodnie z którym na wezwanie organu zezwalającego i w terminie przez niego wyznaczonym przedsiębiorca jest obowiązany przekazać dokumentację związaną z prowadzoną działalnością (zdanie pierwsze), ma zastosowanie tylko w ramach inspekcji lub kontroli. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, dokonując wykładni tego przepisu prawa nie można pominąć, że obowiązek, o którym w nim mowa, jest niewątpliwie dotkliwy dla przedsiębiorcy, a w związku z tym należy go odczytywać z uwzględnieniem zasady swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP), prawa do prywatności (art. 47 Konstytucji RP), ochrony mienia (art. 64 Konstytucji RP). Według wnoszącej skargę kasacyjną, w procesie wykładni spornego przepisu należy również cel jego wprowadzenia, wynikający z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1039 ze zm.), a mianowicie umożliwienie organom Inspekcji Farmaceutycznej, w ramach prowadzonej kontroli lub inspekcji, uzyskiwania dokumentów dotyczących przewozu produktów leczniczych, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub wyrobów medycznych zagrożonych brakiem dostępności na terytorium kraju. Autor skargi kasacyjnej dodał, że ustawodawca w uzasadnieniu projektu zaznaczył, że jego intencją jest stosowanie art. 37at ust. 8 p.f. względem wszystkich przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w oparciu o przepisy tej ustawy (bez względu na rodzaj działalności). Czym innym jest jednak rodzaj (przedmiot) działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę na podstawie p.f. (np. przewóz, wytwarzanie czy sprzedaż produktów), a czym innym rodzaj postępowania prowadzonego przez organ. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej Spółka wywiodła m. in, że przepis art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. ma zastosowanie jedynie przy wydawaniu zezwoleń i nie można go stosować w innych postępowaniach, w tym w postępowaniu w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, o którym mowa w art. 37ap p.f. W konsekwencji organ nie miał podstaw prawnych do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przez Spółkę tzw. progów koncentracji (art. 99 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 u.p.f.), a następnie żądania od Spółki przekazania dokumentacji w ramach tego postępowania i wymierzenia jej kary pieniężnej na podstawie art. 127b ust. 1a powołanej ustawy. Spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie, na podstawie art. 193 w zw. z 106 § 3 p.p.s.a., dowodów z dokumentów (załączonych do skargi kasacyjnej), tj. kopii dwóch decyzji GIF z 9 listopada 2021 r., na okoliczność ustalenia, że zgodnie z wykładnią GIF art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. ma zastosowanie jedynie w postępowaniu o wydanie zezwolenia. Główny Inspektor Farmaceutyczny w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, oddalenie wniosków dowodowych sformułowanych w skardze kasacyjnej oraz zasądzenie od Spółki na rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W jej uzasadnieniu GIF podtrzymał stanowisko zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, wedle którego art. 37at ust. 8 p.f. ma zastosowanie nie tylko w ramach kontroli i że skoro organy inspekcji farmaceutycznej wydają decyzje w sprawie udzielenia, zmiany, cofnięcia, odmowy udzielenia lub stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, to w sposób oczywisty są uprawnione do prowadzenia postępowania dotyczącego ustalenia, czy zachodzą przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć, w tym także wskazane w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. Zdaniem GIF wykładnia art. 37ap ust.1 pkt 2 p.f. w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 tej ustawy nie może pozostawiać żadnych wątpliwości co do istnienia uprawnienia organów inspekcji farmaceutycznej do żądania dokumentów, zwłaszcza w przypadku, gdy zostało wszczęte i było prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia zezwolenia z uwagi na naruszenie przez zezwoleniobiorcę przepisów antykoncentracyjnych. Organ dodał, że z uwagi na to, że niniejsza sprawa nie dotyczy postępowania głównego w przedmiocie zbadania przestrzegania przez Spółkę przepisów antykoncentracyjnych, a postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentacji stanowi odrębne postępowanie administracyjne niezasadne jest stanowisko skarżącej kasacyjnie, domagające się umorzenia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej jako bezprzedmiotowego, z uwagi na nielegalność postępowania głównego. W związku z tym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. w związku z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f., należy uznać za bezpodstawny. Odnosząc się do wniosków dowodowych sformułowanych w skardze kasacyjnej organ podał, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny, a wykładnia prawa dokonana przez GIF w innych decyzjach wydanych w innych postępowaniach nie ma związku z oceną legalności zaskarżonej decyzji (i wyroku Sądu pierwszej instancji). Postulowane dowody nie zmierzają zatem do wykazania okoliczności istotnych dla sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Należy przede wszystkim podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Sąd jest więc związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego albo procesowego. W okolicznościach faktycznych sprawy, w której został wydany zaskarżony wyrok, do Spółki zostało wystosowane wezwanie w trybie art. 37at 8 p.f. w związku z toczącym się postępowaniem wyjaśniającym dotyczącym przestrzegania przez skarżącą tzw. progów koncentracji określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. Wezwanie obejmowało przekazanie dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością, tj. umowy bądź umów franczyzowych zawartych przez G. Sp. z o.o. z siedzibą w W., w oparciu o którą prowadzona jest przez nią apteka ogólnodostępna, jak też umowy samej spółki. W związku z nieprzekazaniem dokumentacji na skarżącą została nałożona kara pieniężna w trybie art. 127b ust. 1a- 1b p.f. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że art. 37at ust. 8 p.f., należy interpretować zgodnie z jego literalnym brzmieniem, w związku z tym nie jest zasadne zapatrywanie skarżącej Spółki, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do czynności dokonywanych w ramach inspekcji lub kontroli organu zezwalającego. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i ich uzasadnienia wynika, że skarżąca kasacyjnie w istocie nie kwestionuje ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy, lecz przede wszystkim uważa, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwe zastosował w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją o nałożeniu kary pieniężnej art. 127b ust. 1a oraz art. 37at ust. 8 p.f. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie, należy w pierwszej kolejności należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie NSA odniósł się już do analogicznych problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. np. wyroki z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1987/22 i sygn. akt II GSK 1595/22, z 21 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 45/23, z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 1776/23, z 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt II GSK 652/24). W powołanych orzeczeniach NSA wypowiadał się co do ogólnych zasad wykładni prawa i podał, że jakkolwiek w doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. systemową i funkcjonalną, to jednak ten rodzaj wykładni nie jest rozstrzygający, a zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku dokonania innych jej rodzajów. NSA wskazywał, że przepis art. 37at ust. 8 p.f. nie jest jednoznaczny i odwołując się do wykładni systemowej wywodził, ze brak jest przekonujących argumentów, aby odczytywać go w oderwaniu od wyraźnie określonego tym przepisem uprawnienia organu zezwalającego do inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. W krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie i zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa, pozostałym metodom wykładni przypisać należy znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). Trzeba zgodzić się ze stwierdzeniem, że nie w każdym przypadku rozstrzygającą rolę należy przypisać językowym dyrektywom wykładni. Szczególnie w sytuacji, gdy określone sformułowanie nie jest jednoznaczne, prawidłowość przyjętego jego znaczenia na gruncie językowym należy zweryfikować za pomocą systemowych i celowościowych (funkcjonalnych) dyrektyw wykładni, odwołując się do wartości i celów, jakie można przypisać prawodawcy w związku z tą regulacją (w tej kwestii np. Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 281 i 292 oraz M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki. Warszawa 2002, s. 320 i nast.). Może się bowiem okazać, że sens przepisu, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 in. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83). Należy więc przypomnieć, że art. 37at p.f. reguluje uprawnienie organu zezwalającego do inspekcji i kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie (ust. 1), a kolejne jednostki redakcyjne tego artykułu (ust. 2-7) określają uprawnienia osób upoważnionych przez organ zezwalający do dokonywania inspekcji i kontroli. Trudno znaleźć przekonujące argumenty, aby unormowanie zawarte w ostatnim z ust. artykułu 37at p.f. ("przedsiębiorca jest obowiązany przekazać dokumentację związaną z prowadzoną działalnością") odczytywać w oderwaniu od wyraźnie określonego tym przepisem uprawnienia organu zezwalającego do inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej. Ustawodawca umieszczając nową treść normatywną w strukturze danego przepisu, musi uwzględnić konsekwencje wynikające z systematyki wewnętrznej tego aktu. W konsekwencji nieuprawnione jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażone w zaskarżonym wyroku, że systematyka art. 37at p.f. potwierdza zasadność wezwania (ust. 8) o wszelkie dokumenty związane z prowadzoną działalnością - nie zaś tylko w ramach przeprowadzonej u przedsiębiorcy inspekcji i kontroli działalności, a racjonalny ustawodawca nie zawarłby w jednym przepisie dwóch podstaw (w ust. 3 i w ust. 8) do żądania tego samego rodzaju dokumentów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści unormowań zawartych w art. 37at ust. 3 i ust. 8 p.f. wynika, że nie regulują one tożsamej materii. Art. 37at ust. 3 powołanej ustawy określa uprawnienia osób upoważnionych do dokonania inspekcji lub kontroli (w tym - pkt 3 - uprawnienie do badania dokumentów odnoszących się do przedmiotu inspekcji i kontroli) zaś art. 37at w ust. 8 stanowi o obowiązku przekazania przez przedsiębiorcę - na wezwanie organu - określonej w tym wezwaniu dokumentacji. W ocenie Sądu, również wykładnia celowościowa przepisu art. 37at p.f. prowadzi do wniosku, że ten przepis nie może być wykładany rozszerzająco. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1039), na mocy której w ustawie Prawo farmaceutyczne w art. 37at dodano ust. 8 w brzmieniu wyżej cytowanym; generalnym celem tej ustawy było "zapewnienie bardziej skutecznego funkcjonowania i lepszego monitorowania przewozu towarów wskazanych w ustawie", zaś w ramach celów szczegółowych, w kwestii projektowanej regulacji art. 37at Prawa farmaceutycznego wskazano, że "obowiązek ten będzie odnosił się do wszystkich rodzajów działalności gospodarczej, która reglamentowana jest w przepisach ustawy Prawo farmaceutyczne" i pozwoli na monitorowanie przewozu i wprowadzania do obrotu produktów leczniczych. Można dodać, że przepisy kompetencyjne nie powinny być interpretowane rozszerzająco, a taki właśnie rezultat dawałoby zastosowanie jedynie wykładni językowej art. 37a ust, 8 w zw. z art. 127b ust. 1a p.f. Szeroka wykładnia przepisów kompetencyjnych w obszarze działalności reglamentacyjnej byłaby sprzeczna z wolnością działalności gospodarczej wyrażoną w art. 22 Konstytucji RP. Wszelkie ograniczenia zasady wolności gospodarczej choć są dopuszczalne w drodze ustawy z względu na ważny interes publiczny, mają charakter wyjątkowy i tak muszą być rozumiane (zob. J. Jagielski, Glosa do wyroku NSA z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1987/22, OSP z 2023 r., nr 12, s. 102). To zaś prowadzi do wniosku, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 37at ust. 8 p.f. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jest uzasadniony. Skoro w świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 37at ust. 8 p.f. nie ma podstaw do stosowania tego przepisu poza inspekcją lub kontrolą działalności gospodarczej, to prowadzi do wniosku, że nie zostały spełnione przesłanki do ukarania skarżącej karą pieniężną za nieprzekazanie dokumentów żądanych od niej w piśmie z 19 września 2019 r., a zatem zarzut naruszenia art. 127b ust. 1a p.f. przez jego niewłaściwe zastosowanie, również zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do ostatniego z zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. dotyczącego błędnej wykładni art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f., trzeba zauważyć, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie ustosunkował się bezpośrednio do art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f., który stanowi, że organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Można jednak nadmienić, że kwestia wykładni tych przepisów była przedmiotem rozważań NSA na gruncie spraw dotyczących odmowy zmiany zezwolenia, cofnięcia zezwolenia czy przeniesienia zezwolenia (por. np. wyroki: z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3025 - 3027/17, z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 2738/21, z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1300/18, z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1987/22, z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 2237/23, z 5 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 2424/23). W orzeczeniach tych NSA prezentował jednolity pogląd, że antykoncentracyjny przepis art. 99 ust. 3 pkt 2 Prawa farmaceutycznego zawiera normę kompetencyjną, skierowaną do organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki, zakazującą wydania nowego zezwolenia podmiotowi posiadającemu już 1% aptek w województwie. Skoro art. 99 ust. 3 p.f. ustanawia normę adresowaną do organów administracji publicznej, zaś jej dyspozycją jest odmowa wydania nowego zezwolenia na prowadzenie apteki, to nie można tego przepisu stosować w innym postępowaniu. Ustawodawca wyraźnie przewidział w ustawie p.f. odmienne rodzaje postępowań administracyjnych, związanych z udzielaniem zezwoleń oraz ich zmianą, czy cofaniem, których zakres i przedmiot są odmienne i wyznacza je odrębna podstawa prawna ( Spółka wnosząca skargę kasacyjną w zarzutach naruszenia prawa procesowego powołała naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., wywodząc, że GIF nie podjął z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których "uznał istnienie kompetencji" Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach do prowadzenia postępowania w sprawie naruszenia przez spółkę art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f., mimo że posiada zezwolenie na prowadzenie aptek, jednak w istocie nie zakwestionowała ustaleń faktycznych organów przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu pozostałych zarzutów procesowych podnosiła m. in., że WSA w Warszawie niezasadnie oddalił jej skargę, mimo że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy administracyjnej i wbrew art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 11 Prawa przedsiębiorców rozstrzygnął wątpliwości prawne w zakresie wykładni art. 37at ust. 8 i art. 37 ap ust. 1 pkt 2 p.f. na niekorzyść Spółki, a nadto prowadził postepowanie w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a. i art. 12 Prawa przedsiębiorców). Odnosząc się do powyższego należy po pierwsze zauważyć, że GIF (i Sąd pierwszej instancji) nie miał wątpliwości co do wykładni spornych przepisów prawa (stwierdził, że art. 37 at ust. 8 p.f. jest jasny i nie budzi wątpliwości), a przede wszystkim wyjaśnić, że tzw. zasada przyjaznej interpretacji przepisów (art. 7a § 1 k.p.a. i art. 11 Prawa przedsiębiorców) może być odnoszona tylko do tych postępowań i przepisów, które kształtują sytuację (status) przedsiębiorcy jako uczestnika obrotu prawnego. Zatem na korzyść przedsiębiorcy można interpretować tylko takie przepisy, które ograniczają zakres działania przedsiębiorcy, odbierają albo modyfikują na niekorzyść przyznane przedsiębiorcy prawa. Przepis art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców nie może być stosowany do spraw, których przedsiębiorca jest stroną, a więc takich, które związane są z jego działalnością gospodarczą. W tym zakresie przedsiębiorca nie może korzystać z przywileju wykładni na korzyść, bowiem takie działanie prowadziłoby do złamania zasady równości w tych wszystkich przypadkach, gdy podmiotami praw i obowiązków publicznoprawnych mogą być nie tylko przedsiębiorcy (por. wyrok NSA z 25 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 283/20). Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z 8 § 1 k.p.a. i art. 12 Prawa przedsiębiorców, poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników (przedsiębiorców) do władzy publicznej, należy przypomnieć, że w jego uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną podała, że organ nie udzielił jej odpowiedzi na pismo z 30 września 2019 r., w którym podniosła, że przepisy antykoncentracyjne (art. 99 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 p.f.) mają zastosowanie wyłącznie w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki, i niezwłocznie wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ukarania jej administracyjną karą pieniężną na podstawie art. 127b ust. 1a p.f. Trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca jednak nie wykazała, że przytoczone naruszenia mogły wpłynąć na podjęte przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie. W związku z tym powyższy zarzut jest nieusprawiedliwiony. NSA uznał również za nieuzasadniony ostatni zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, mimo że istniały podstawy do jego umorzenia, z uwagi na brak kompetencji inspekcji farmaceutycznej do badania spełnienia przez skarżącą, w zakresie funkcjonujących już aptek tzw. wymogów koncentracyjnych poza postępowaniem o wydanie zezwolenia . Jak prawidłowo podniósł organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, niniejsza sprawa nie dotyczy postępowania wszczętego przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach w dniu 13 sierpnia 2019 r., dotyczącego zbadania przestrzegania przez Spółkę przepisów antykoncentracyjnych, lecz odrębnego postępowania, w sprawie nałożenia kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentacji. W związku z tym kwestia legalności tego głównego postępowania nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu, zakończonym wyrokiem WSA w Warszawie z 20 października 2021 r. Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał wniosek skarżącej Spółki o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, bowiem postępowania dowodowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, dokonującym kontroli orzeczeń sądów wojewódzkich, w zasadzie nie jest dopuszczalne, gdyż orzeczenia sądów administracyjnych zapadają na podstawie akt sprawy. Wskazany w art. 106 § 3 p.p.s.a. wyjątek dotyczy jedynie możliwości uzupełniającego dowodu z dokumentu niezbędnego dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i to pod warunkiem, że nie przedłuży nadmiernie postępowania w sprawie. Dokumenty wskazane w skardze kasacyjnej nie są niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., w oparciu o ten przepis uchylił zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 oraz art. 145 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1-3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964), zasądzając od organu na rzecz skarżącej Spółki reprezentowanej przez radcę prawnego, który prowadził sprawę w pierwszej instancji 3.417 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.