II GSK 1549/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 649/20 w sprawie ze skargi Z.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia 20 maja 2020 r. nr [...]

Wyrokiem z 24 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 649/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z.J. (dalej powoływany także jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej powoływany także jako organ odwoławczy, SKO) z 23 czerwca 2020 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. W dniu 11 maja 2020 r. do Starosty Łódzkiego Wschodniego (dalej powoływany także jako organ pierwszej instancji) wpłynęło powiadomienie Komendy Miejskiej Policji we Włocławku z 4 maja 2020 r. o ujawnieniu wykroczenia polegającego na kierowaniu przez skarżącego samochodem osobowym marki [...] nr rej. [...] z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Wykroczenie zostało popełnione 2 maja 2020 r., o godzinie 20:10 w miejscowości S., ul. [...]. Podczas kontroli drogowej skarżący nie posiadał dokumentu prawa jazdy. W tej sytuacji, organ pierwszej instancji decyzją z 20 maja 2020 r. orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii: B, BE wydanego przez Starostę Łódzkiego Wschodniego na okres 3 miesięcy, tj. od dnia wydania decyzji, tj. 20 maja 2020 r. do dnia 20 sierpnia 2020 r. włącznie oraz nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 23 czerwca 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja została pojęta na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019 r., poz. 341 ze zm., dalej powoływana jako u.k.p.), zgodnie z którym, starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący 2 maja 2020 r. o godzinie 20:10 przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, co wprost wynika z powiadomienia Komendy Miejskiej Policji we Włocławku (pismo z 4 maja 2020 r.). W związku z ww. wykroczeniem został sporządzony wniosek o ukaranie do sądu. Posiadany przez skarżącego dokument prawa jazdy nie został fizycznie zatrzymany, bowiem nie posiadał on przy sobie tego dokumentu. SKO podkreśliło, że przesłanką wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy nie jest fakt skazania kierującego pojazdem prawomocnym wyrokiem bądź też nałożeniem mandatu karnego za wykroczenie polegające na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, lecz wyłącznie informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 110, dalej powoływana jako p.r.d.). Organ zaznaczył, że na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów organy administracji publicznej nie są uprawnione do przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia, czy odwołujący się jako kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Zaskarżona decyzja jest konsekwencją informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. Zdaniem SKO za niezasadny należało uznać wniosek o zawieszenie postępowania - wobec podnoszonego przez skarżącego istnienia zagadnienia wstępnego - do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania mandatowego. W tym zakresie Kolegium odwołało się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. I OPS 3/18, gdzie stwierdzono, że prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. Oddalając skargę sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawę do wydania przez starostę przedmiotowej decyzji stanowi informacja o popełnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, przekazana przez podmiot, który ów czyn ujawnił, czyli co do zasady przez Policję – art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r. poz. 541) w związku z art. 135 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten przesądza, że jedyną i wyłączną okolicznością, która stanowi przesłankę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest ww. informacja. Wobec powyższego kwestia prawidłowości pomiaru ani też okoliczności popełnienia wykroczenia drogowego, o którym Policja powiadomiła starostę, nie podlegają analizie organów administracji publicznej w trakcie postępowania prowadzonego w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Istotną konsekwencją procesową powyższego stanowiska jest to, że przepisy art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, jako normy materialnoprawne, wyznaczają zakres postępowania dowodowego w sprawie zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym. Wskazują one, iż podstawą wydania decyzji, o której mowa m.in. w art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest wyłącznie informacja pochodząca od organów Policji, o której mowa odpowiednio w art. 7 ust. 1 pkt 1 lub 3 ustawy zmieniającej, przekazana staroście jako organowi właściwemu w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Powyższa informacja stanowi dokument urzędowy i w tym zakresie podlega weryfikacji w trybie postępowania administracyjnego. Odpowiedzialność za treść tej informacji ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, a w aspekcie odszkodowawczym Skarb Państwa (por.: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 670/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego też powodu ewentualne wątpliwości co do prawidłowości pomiaru prędkości nie mogą stanąć na przeszkodzie wydania przez starostę decyzji w powyższym trybie. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a." zaskarżonemu orzeczeniu, zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. obrazę przepisów prawa materialnego, która miała wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, a mianowicie: a) art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zakres postępowania dowodowego w sprawie zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem prędkości o ponad 50 km/h wyznacza wyłącznie informacja pochodząca od organów Policji, podczas gdy każdorazowo kierunek postępowania sądowoadministracyjnego powinna wyznaczać zasada prawdy obiektywnej, a co za tym idzie Sąd I instancji winien był przeprowadzić postępowanie dowodowe w tym zakresie, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawi, a mianowicie: a) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów Skarżącego Z.J. w zakresie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wydanie decyzji w sytuacji wystąpienia przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego ze względu na konieczność rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny w toku postępowania wykroczeniowego, co stanowi naruszenia art 145 § pkt 1 lit c p.p.s.a. bowiem normy te obligowały Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. b) przepisu art 7 k.p.a. w zw. z art 77 § 1 k.p.a. w zw. z art 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do odstąpienia przez Sąd I instancji od podjęcia jakichkolwiek kroków zmierzających do wyjaśnienia całokształtu przedmiotowej sprawy, podczas gdy Skarżący od samego początku kwestionuje fakt, iż dokonał rzeczywistego przekroczenia dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym i konsekwentnie odmówił przyjęcia mandatu. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący wskazał m.in., że wyrokiem z 28 maja 2021 r., Sąd Rejonowy we Włocławku Wydział II Karny w sprawie [...] uniewinnił skarżącego od tego, że w dniu 2 maja 2020 r. około godziny 20.10 w miejscowości S. ul. [...] kierując samochodem osobowym marki [...] o nr rej. [...] nie zastosował się do ograniczenia prędkości na obszarze zabudowanym do 50 km/h jadąc z prędkością 121 km/h. W związku z powyższym, ustalenia poczynione przez Policję w toku postępowania przygotowawczego, stanowiące podstawę wydania decyzji były nieprawidłowe. Z tej perspektywy decyzja Organu wydaje się być niesłuszna i stojąca w sprzeczności z zasadą budzenia zaufania obywateli przez organy administracji. Organ nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Sposób ich sformułowania oraz argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały przedstawione w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie – potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi. Z tego powodu NSA uznał, że zasadne jest ich łączne rozpoznanie. Istota sporu w sprawie koncentruje się wokół dwóch kwestii: niezawieszenia postępowania administracyjnego pomimo istnienia zagadnienia wstępnego w postaci postępowania przed sądem powszechnym dotyczącego wykroczenia oraz wadliwej wykładni art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. i w konsekwencji wadliwego postępowania organu z powodu uznania, że wystarczającą przesłanką do wydania decyzji była niezweryfikowana informacja od Policji o ujawnieniu wykroczenia polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że w niniejszej sprawie zachodziła przesłanka do zawieszenia postępowania. Wbrew twierdzeniu skarżącego trwające postępowanie przed sądem powszechnym w sprawie wykroczenia nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które powodowałoby konieczność zawieszenia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Zakończenie postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy będzie uprawniało stronę do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jeżeli później zostanie ustalone, że pomiar prędkości został błędnie dokonany, albowiem wyjdzie na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję. Z tego powodu prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 3/18; wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2026/20). Tym samym, dołączona do skargi kasacyjnej kserokopia wyroku Sądu Rejonowego we Włocławku Wydziału II Karnego z 28 maja 2021 r., w sprawie [...] (nie będąca w istocie nawet dokumentem, bowiem nie jest to odpis ww. orzeczenia) nie mogła mieć wpływu na ocenę legalności, ani zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku sądu pierwszej instancji, ani też zaskarżonej decyzji SKO. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego tj. błędnej wykładni art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną decyzji organów administracji obu instancji i w konsekwencji tego przedmiotem wykładni zawartej w zaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji, był art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541 ze zm.). W wyroku z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt K 4/21, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, rozumiany w ten sposób, że podstawę wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1212 ze zm.), stanowi wyłącznie informacja organu kontroli ruchu drogowego o ujawnieniu popełnienia czynu opisanego w art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988, ze zm.), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 19 grudnia 2022 r. pod pozycją 2659. NSA jest związany orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa i nie może się uchylić od tego związania. Z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP wynika bowiem, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia, przy czym Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, który według ustawy nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy. Ponadto z art. 190 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP wynika zasada, że z dniem opublikowania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego we właściwym organie urzędowym przepis prawa - uznany w tym orzeczeniu za niezgodny m.in. z Konstytucją RP - traci domniemanie konstytucyjności. Z tym dniem - co do zasady - przepis ten traci również moc obowiązującą, chyba że Trybunał określił inny termin w tym zakresie. Z kolei art. 190 ust. 4 Konstytucji RP przewiduje, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Wskazanie przez ustrojodawcę w powołanym przepisie na wzruszanie m.in. prawomocnego orzeczenia sądowego wydanego na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP powoduje, że po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego na podstawie przepisu w takim jego kształcie normatywnym, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP. Oznacza to, że powołany art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej nie może być już stosowany w kształcie normatywnym uznanym przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją RP co najmniej od dnia 19 grudnia 2022 r., co w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji oraz decyzji organów administracji obu instancji, jako wydanych na podstawie przepisu prawa w kształcie normatywnym uznanym za niekonstytucyjny. Zaznaczyć należy, że wprawdzie skarżący kasacyjnie kwestionując zgodność z prawem poglądu o możliwości oparcia decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy wyłącznie na niezweryfikowanej informacji od Policji, w samym petitum skargi kasacyjnej nie zarzucił wadliwej wykładni art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010/2/16, przesądził obowiązek uwzględnienia skargi kasacyjnej z urzędu, poza granicami jej zarzutów "w sytuacji wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej niezawierającej w podstawach zaskarżenia przepisów, co do których Trybunał usunął domniemanie ich konstytucyjności" i nie będąc ograniczony unormowaniem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę niniejszą jest tym poglądem związany, na podstawie art. 296 § 1 p.p.s.a. Uwzględnienie stanowiska zawartego w przytoczonej uchwale NSA oraz we wskazanym powyżej wyroku TK oznacza, że wyrok sądu pierwszej instancji, aprobujący stanowisko organu o istnieniu w tej sprawie podstawy do nałożenia na skarżącego sankcji w postaci zatrzymania prawa jazdy, nie mógł się ostać. Niezgodne z prawem bowiem było stanowisko przyjęte w tej sprawie przez organy, zaakceptowane następnie przez sąd pierwszej instancji, że podstawę wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. może stanowić wyłącznie informacja organu kontroli ruchu drogowego o ujawnieniu popełnienia czynu opisanego w art. 135 ust. 1 pkt 2 p.r.d. Z tego powodu, na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, zaś na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b) i art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje organów administracji obu instancji.