II GSK 1572/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 785/23 w sprawie ze skargi P. Sp. z o. o. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 czerwca 2023 r. nr SKO.GN/41.8/117/2023/11705 w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzenia w pasie drogowym oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 lutego 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 785/23, w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w T. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 czerwca 2023 r. w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzenia w pasie drogowym uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Pismem z 23 lutego 2023 r., skarżąca wystąpiła z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na lokalizację: "projektowanej trasy sieci gazowej n/c na odcinku od skrzyżowania ulic: Ż. i P. do posesji nr [...] (ul. Ż.) i przyłącza do posesji nr [...] przy ul. Ż. w granicach pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...], ul. Ż. (w granicach działki nr [...]/[...] obręb [...] K.), w miejscowości K., w granicach pasa drogowego ww. drogi." Decyzją z 18 kwietnia 2023 r. organ I instancji nie zezwolił skarżącej na lokalizację projektowanej trasy sieci gazowej. Zdaniem organu I instancji, teren położony poza działką nr [...]/[...], zgodnie z przedłożoną mapą do celów projektowych, w kierunku terenów prywatnych umożliwia łatwe ulokowanie nowej sieci z brakiem uszczerbku dla pasa drogowego przedmiotowej drogi. Ponadto, według organu I instancji, odległość projektowanej trasy sieci gazowej od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej nr [...] wynosi 0,50 m, a zgodnie z art. 43 ust. 1ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645, ze zm., dalej: u.d.p.). minimalna odległość obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni w terenie wynosi co najmniej 8,0 m. Dodatkowo organ I instancji wskazał, że obiekt budowlany w żaden sposób nie jest związany z funkcjonowaniem drogi wojewódzkiej nr [...] oraz utrudni w przyszłości wykonywanie przez zarząd drogi zadań określonych w art. 20 u.d.p., m.in. ograniczy możliwość swobodnej przebudowy lub remontu drogi, np. w przypadku jej poszerzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie skarżącej, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, zarządca drogi na podstawie w art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń służących do doprowadzania gazu, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych. W ocenie organu odwoławczego, sieć gazowa jako obiekt budowlany, w myśl w art. 43 ust. 1 Ip. 3 lit. b u.d.p. powinna być usytuowana w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej, co najmniej: 8 m (w terenie zabudowy), a w przedmiotowej sprawie nie jest. SKO wskazało też, że w myśl art. 43 ust. 2 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze wojewódzkiej w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Skarżąca takiego zezwolenia jednak nie otrzymała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę skarżącej za uzasadnioną. Sąd I instancji uznał, że w sprawie zastosowanie powinien mieć art. 43 ust. 2 u.d.p. W konsekwencji, zdaniem WSA, stosownie do treści art. 43 ust. 2 u.d.p. organy powinny dokonać ustaleń stanu faktycznego dla zachowania obowiązków wynikających z art. 7, art. 77, 80 K.p.a. oraz rozważyć z zachowaniem wymogów wynikających z art. 107 K.p.a. przesłanki wydania decyzji uznaniowej o jakiej mowa w tym przepisie. Sąd I instancji zaznaczył, że organ powinien rozważyć, czy wniosek skarżącej jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", który uzasadnia wyrażenie zgody na usytuowanie określonego obiektu w odległości od krawędzi jezdni mniejszej niż przewidziana w ustawie. Odmawiając natomiast powyższej zgody organ powinien wyjaśnić wszystkie powody swojego stanowiska. Zdaniem WSA, organ powinien zwrócić uwagę na interes społeczny mieszkańców w kontekście dostępu mieszkańców do mediów i ich możliwości dostępu do paliwa gazowego. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, że odpowiednie stosowanie art. 38 ust. 3 u.d.p. wyłącza w rozpoznawanej sprawie zastosowanie art. 43 ust. 2 u.d.p. WSA zaznaczył, że organy przy ponownym prowadzeniu postępowania są zobowiązane do uwzględnienia oceny prawnej i wskazań zawartych w orzeczeniu zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). W podstawie prawnej orzeczenia wskazano art. art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Organ, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. co następuje: Odnośnie do rozstrzygnięcia zawartego w pkt. 1 sentencji wyroku: 1. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645, z późn. zm.; zwanej dalej "u.d.p.") polegające na nieuprawnionym uznaniu, że w trybie tego przepisu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (zwane dalej "Kolegium") może rozpoznać sprawę udzielenia zgody na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 u.d.p. w sytuacji, gdy o wyrażenie takiej zgody nie wystąpiła P. sp. z o.o. z siedzibą w T., Kolegium nie jest zarządcą drogi właściwym do zastosowania odstępstwa przewidzianego art. 43 ust. 2 u.d.p., a Zarząd Województwa Śląskiego będący zarządcą drogi jako organ I instancji nie wydał decyzji odmownej w trybie art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 u.d.p., od której wniesiono odwołanie do Kolegium, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: - naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzyganie o sprawie zastosowania odstępstwa z art. 43 ust. 2 u.d.p., która nie była objęta granicami sprawy objętej decyzją Kolegium z dnia 20 czerwca 2023 r. nr SKO.GN/41.8/117/2023/11705 i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a przez to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Kolegium z dnia 20 czerwca 2023 r. nr SKO.GN/41.8/117/2023/11705, gdy nie naruszała ona prawa; - naruszeniu art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez nakazanie rozpoznania sprawy w przedmiocie innym (tj. na podstawie art. 43 ust. 2 u.d.p.) niż ten, który został zadany Kolegium w związku wniesionym odwołaniem od decyzji organu I instancji. Mając na uwadze powyższe organ wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty na zasadzie art. 188 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi złożonej przez P. sp. z o.o. z siedzibą w T. ewentualnie 2. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, według norm przepisanych; 4. rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny bez przeprowadzania rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a skarżąca nie wniosła o jej przeprowadzenie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689). Z uwagi na fakt, ze skarga kasacyjna została wniesiona przez organ, nie ma więc w niniejszej sprawie zastosowania art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z 193 p.p.s.a. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu zarówno prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania których uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107). Należy jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego zachodzą na siebie – dotyczą bowiem prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji art. 43 ust. 2 u.d.p. Stąd zarzuty te mogą zostać rozpoznane łącznie. Zagadnieniem natomiast podstawowym jest, czy dopuszczalne było w sprawie z wniosku skarżącej w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację projektowanej sieci gazowej w pasie drogowym, a więc w trybie opisanym w art. 39 u.d.p., rozpoznanie go z zastosowaniem ograniczeń wynikających z art. 43 u.d.p. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Między innymi zabrania się lokalizacji lub umieszczania urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jednak zgodnie z ust. 1a powołanego artykułu, przepisu tego nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 12 lipca 2024 r. - Prawo komunikacji elektronicznej oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i tych urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Z kolei w świetle art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach, z wyjątkiem ust. 31, lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 7, lub w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7a lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże zgodnie z art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w art. 39 ust. 1a u.d.p., między innymi wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że powody odmowy wydania zezwolenia określone w art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. powinny mieć charakter konkretny, stąd nie jest dopuszczalne powołanie się ogólnie na przykład na bezpieczeństwo (wyrok NSA z 22.09.2022 r., II GSK 599/19, LEX nr 3486673). W decyzji, o której mowa w ust. 3 art. 39 u.d.r., określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do: 1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego urządzenia, o którym mowa w ust. 3 3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim urządzenia, o którym mowa w ust. 3 (art. 39 ust. 3a u.d.p.). Co więcej, zgodnie z ust. 3b art. 39 u.d.p. w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji, o której mowa w ust. 3 lub 34, w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, a w odniesieniu do infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 12 lipca 2024 r. - Prawo komunikacji elektronicznej oraz decyzji, o której mowa w ust. 31 - w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, organ wyższego stopnia, a w przypadku braku takiego organu - organ nadzorujący, wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wobec powyższego w literaturze podkreśla się, że "zakaz ten (określony w art. 39 ust. 1 u.d.p.), na mocy art. 39 ust. 1a u.d.p., nie dotyczy umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2018 r. poz. 1954, ze zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli tylko warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają; przy czym należy podkreślić, że właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym tych urządzeń i infrastruktury wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi" (R. A. Rychter [w:] Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2019, art. 39). Należy przy tym zauważyć, że ust. 1a został dodany do art. 39 ustawy o drogach publicznych ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 311). W uzasadnieniu do projektu zmian wskazuje się, że zmiana ta ma na celu usunięcie ewentualnych wątpliwości co do wyłączenia spod ustanowionego w art. 39 ust. 1 pkt 1 generalnego zakazu dokonywania w pasie drogowym wymienionych w tym przepisie czynności - wyłączenie obejmuje czynności związane z umieszczaniem, konserwacją, przebudową i naprawą infrastruktury telekomunikacyjnej oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, a także urządzeń związanych z ich eksploatacją oraz inne czynności związane z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Zmiana ta miała między innymi na celu otwarcie dostęp do gruntów i budynków (prawo drogi) oraz usprawnienie procesu inwestycyjnego. Istotą jej było zapewnienie szerokiego dostępu społeczeństwa do mediów, uczynienie tych usług lepszymi, bardziej dostępnymi i mniej kosztownymi. Wprawdzie ustawa z 7 maja 2010 r. generalnie dotyczyła sieci telekomunikacyjnych, tym niemniej w jej zakres włączono również sieci gazowe, czy energetyczne. Uznano bowiem, że w takich przypadkach zasadą powinno być wydawanie zezwoleń na ich lokalizację w pasie drogowym z uwagi na łatwość dostępu poszczególnych domostw do tak zlokalizowanej sieci. Ideą był bowiem jak najdalej posunięty rozwój kraju i dobrobyt jego mieszkańców poprzez likwidowanie barier w zakresie dostępu do mediów. Stąd nawet projektodawcy wskazali w uzasadnieniu, że wzorem takich państw jak Niemcy, czy Austria domena publiczna powinna być w maksymalnym stopniu wykorzystywana na potrzeby rozwoju infrastruktury, która wpływa na jakość życia całego społeczeństwa. Z kolei art. 43 ust. 1 u.d.p. określa w jakiej odległości od poszczególnych rodzajów dróg mogą być sytuowane obiekty budowlane oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi. W odniesieniu do dróg wojewódzkich w terenie zabudowy odległość ta ma wynosić 8 m. Natomiast zgodnie z art. 43 ust. 2 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio. W art. 43 ust. 1 pojawiają się terminy "teren zabudowy" oraz "obszar zabudowania". Zgodnie z art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1251) obszar zabudowany to obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi. "Teren zabudowy" nie posiada natomiast w polskim systemie prawnym definicji legalnej. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęcie terenu zabudowy ma charakter odrębny w stosunku do pojęcia obszaru zabudowanego oraz jego treść powinna być ustalana nie w oparciu o akty planowania przestrzennego (na co wskazuje oddzielenie od drugiego członu definicji z art. 39 ust. 1 pkt 5 lit. b u.d.p. słowem "lub"), lecz na podstawie jego cech, w szczególności rzeczywistych funkcji i sposobu zagospodarowania na zasadach miejskich. Innymi słowy, ocena, czy teren, na którym sytuowany jest obiekt budowlany przy określonej drodze, odznacza się takimi cechami, musi być dokonywana w każdym konkretnym przypadku z wykorzystaniem materiału dowodowego, jaki ten sposób zagospodarowania obrazuje (wyrok NSA z 17.12.2019 r., II OSK 2715/18, LEX nr 2785938). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypowiedziano się na temat zwrotu "obiekt budowlany", którym posługuje się ustawa o drogach publicznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego termin ten należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w ustawie z 1994 r. - Prawo budowlane a więc, jako budynek lub budowlę wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1). Do tego typu obiektów odnoszą się odległości przewidziane w przepisach ustawy o drogach publicznych. Pod pojęciem obiektu budowlanego nie można natomiast rozumieć ogrodzeń, które w świetle regulacji art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego są urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektami budowlanymi (wyrok NSA z 9 lipca 1999 r., IV SA 1129/97, Lex nr 47827; wyrok NSA z 9 maja 2008 r., II OSK 45/08, Lex nr 497582; wyrok NSA z 20.10.2017 r., II OSK 302/16, LEX nr 2395715). Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego urządzeniach budowlanych to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Stąd "urządzeń budowlanych" nie można utożsamiać z "obiektem budowlanym". W doktrynie podnosi się, że art. 43 u.d.p. "zakłada obowiązek zachowania, w szczególności ze względów bezpieczeństwa, odpowiedniej odległości pomiędzy obiektami budowlanymi oraz niebędącymi obiektami budowlanymi reklamami umieszczonymi przy drogach poza obszarami zabudowanymi a zewnętrzną krawędzią jezdni" (P. Kobylski [w:] Drogi publiczne. Komentarz, red. H. Kisilowska, Warszawa 2023, art. 43). W niniejszej sprawie Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję przyjął, że w sprawie zastosowanie winien mieć art. 43 ust. 2 u.d.p., który dopuszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1. Z kolei przepis art. 38 ust. 3 ma być odpowiednio stosowany. Zatem stosownie do treści art. 43 ust. 2 u.d.p. zdaniem Sądu I instancji organy winny dokonać ustaleń stanu faktycznego dla zachowania obowiązków wynikających z art. 7, art. 77, 80 k.p.a. oraz rozważyć z zachowaniem wymogów wynikających z art. 107 k.p.a. przesłanki wydania decyzji uznaniowej o jakiej mowa w tym przepisie. Należy przy tym nadmienić, że organ w zaskarżonej decyzji, a za nim Sąd I instancji uznały że konieczność zastosowania w niniejszym stanie faktycznym (a więc do usytuowania w pasie drogowym urządzenia służącego do doprowadzania lub odprowadzania gazu) art. 43 u.d.p. wynika bezpośrednio z § 97 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518, zwanego dalej "rozporządzeniem"), który stanowi, iż urządzenie obce sytuuje się w pasie drogowym zgodnie z przepisami o drogach publicznych i w taki sposób, aby uwzględnić potrzebę ochrony drogi i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu. Stąd organy uznały, a ich śladem również Sąd I instancji, że w sprawie usytuowania w pasie drogowym urządzenia służącego do doprowadzania lub odprowadzania gazu powinny mieć zastosowanie odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni wynikające z art. 43 u.d.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie art. 43 u.d.p. nie może mieć zastosowania, i to nawet mimo brzmienia § 97 ust. 1 rozporządzenia. Należy przy tym dodatkowo nadmienić, że dalsze jednostki redakcyjne § 97 rozporządzenia wskazują wprost na dopuszczalność lokalizacji w pasie drogowym urządzeń obcych, w tym oczywiście infrastruktury służącej do doprowadzania lub odprowadzania gazu. Zgodnie bowiem z ust. 2 i 3 § 97 rozporządzenia podziemne urządzenie obce sytuuje się poza jezdnią, częścią pobocza o nawierzchni twardej i opaską wewnętrzną, na głębokości, która uniemożliwia naruszenie części i urządzeń drogi, drogowych budowli ziemnych oraz drogowych obiektów inżynierskich lub zmniejszenie ich stateczności. Natomiast jednocześnie dopuszcza się usytuowanie podziemnego urządzenia obcego pod jezdnią, częścią pobocza o nawierzchni twardej lub opaską wewnętrzną, na ulicy w trudnych warunkach lub przy przejściu poprzecznym, pod warunkiem usytuowania zwieńczeń studni poza pasem przejazdu kół pojazdów. Gdyby przyjąć wnioskowanie zaprezentowane w niniejszej sprawie przez organy okazałoby się, że bez specjalnego zezwolenia opartego na art. 43 ust. 2 u.d.p., prawie nigdy nie można by było ulokować jakiegokolwiek urządzenia służącego do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej w pasie drogowym, gdyż nie byłyby spełnione wymagania określone w art. 43 ust. 1 u.d.p., tj. odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. Skarżąca wystąpiła prawidłowo z wnioskiem o zezwolenie na lokalizację przedmiotowej sieci gazowej na podstawie art. 39 ust. 1a i 3 u.d.p. w pasie drogowym. Art. 43 u.d.p., dotyczy jedynie sytuowania obiektów budowlanych poza pasem drogowym. Wyjątkowo wbrew woli właściciela nieruchomości organ na podstawie art. 43 u.d.p. ma możliwość ingerencji w stosunki właścicielskie właśnie ze względów bezpieczeństwa. Stąd ustawodawca wprowadził minimalne odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni. Z kolei art. 39 u.d.p. dotyczy sytuacji, gdy zarząd drogi wykonuje swoje uprawnienia właścicielskie zezwalając lub odmawiając zezwolenia na lokalizację urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z takim też wnioskiem wystąpiła w niniejszej sprawie skarżąca. Należy przy tym podkreślić, że ustawodawca wprowadzając ust. 1a do art. 39 u.d.p. wskazał na priorytety w uzyskiwaniu takiego zezwolenia przez podmioty, które chcą umieścić w pasie drogowym infrastrukturę telekomunikacyjną oraz urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej. Jak już wcześniej wskazano priorytetem jest bowiem rozwój kraju i dobrobyt jego mieszkańców poprzez likwidowanie barier w zakresie dostępu do mediów. Każdy powinien mieć dostęp do różnorodnych mediów, w tym gazu i nie powinno się tego ograniczać poprzez nieuzasadnione odmowy wydania zezwoleń na ich lokalizację. Należy przy tym wskazać, że zgodnie z wolą prawodawcy, taka odmowa może nastąpić jedynie wyjątkowo w sytuacji, gdy umieszczenie takiej infrastruktury spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Istotne jest przy tym, że przesłanka "naruszeń wymagań wynikających z przepisów odrębnych" nie odsyła do możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 43 u.d.p., poprzez § 97 ust. 1 wzmiankowanego wyżej rozporządzenia, który to (art. 43 u.d.p.) w sprawie o wydanie zezwolenia na lokalizację określonej w art. 39 ust. 1a u.d.p. infrastruktury, w ogóle nie ma zastosowania, gdyż dotyczy odmiennych stanów faktycznych. Racje ma skarżący kasacyjnie organ II instancji, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że w trybie art. 43 ust. 2 u.d.p. organ może merytorycznie rozpoznać sprawę udzielenia zgody na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 u.d.p. w sytuacji, gdy organ I instancji nie wydał decyzji odmownej w trybie art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 u.d.p. Zdaniem jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego sentencja wydanego wyroku przez Sąd I instancji jest prawidłowa, a jedynie ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania prowadzonego przez organ nie są trafne. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny dokonał własnej oceny, i w związku z tym organ ma zbadać, czy dopuszczalna jest odmowa uwzględnienia wniosku skarżącej na podstawie art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p., z którego zakresu należy wyłączyć możliwość badania w ramach przesłanki "naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych" art. 43 u.d.p., który dotyczy odmiennych niż w niniejszym przypadku stanów faktycznych. Stąd nie jest dopuszczalne stosowanie wyników wykładni z art. 43 u.d.p. do sytuacji opisanych w art. 39 ust. 1a i ust. 3 pkt 1 u.d.p. na podstawie § 97 ust. 1 wzmiankowanego wcześniej rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.