II GSK 1636/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 722/20 w sprawie ze skargi L. Sp. z o.o. w L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od L. Sp. z o.o. w L. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3 900 (trzy tysiące dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ("WSA") we Wrocławiu, działając na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej dalej jako: "ppsa", wyrokiem z 12 maja 2022 r. III SA/Wr 722/20 w punkcie pierwszym uchylił skarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, dalej: "GITD" lub "organu", z 9 września 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, dalej: "WITD" z 20 grudnia 2019 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oraz w punkcie drugim zasądził od organu na rzecz skarżącej L. sp. z o.o. z siedzibą w L., dalej też: "skarżącej spółki", kwotę 600 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie prawnym i faktycznym. W okresie od 16 maja do 2 sierpnia 2019 r. WITD przeprowadził u skarżącej kontrolę przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.), w tym w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy, za okres od 17 maja 2018 r. do 16 maja 2019 r. W jej wyniku ustalił, że: w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli spółka zatrudniała 24 kierowców; skarżąca dokonywała przewozów drogowych rzeczy na potrzeby własne na podstawie zaświadczenia wydanego przez Prezydenta Miasta Legnica, a przewozy te stanowią główny przedmiot działalności tej spółki; skarżąca posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, do której zgłoszono 21 pojazdów. Kontrolą objęto 24 kierowców, pobrano dane z karty kierowcy (57 plików) i z tachografu cyfrowego (26 plików) oraz skontrolowano 131 wykresówek. W wyniku tej kontroli WITD w stosunku do części kierowców skarżącej stwierdził naruszenia ustawy o transporcie drogowym (art. 92a ust. 3 pkt 1 i ust. 6 w zw. z załącznikiem nr 3 do utd) szczegółowo opisane w protokole kontroli z 2 sierpnia 2019 r., a ponadto niezgłoszenie organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 utd w wymaganym terminie. WITD wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej, a następnie w dniu 20 grudnia 2019 r. na podstawie art. 92a ust. 1, ust. 5 pkt 2, ust. 6 i ust. 7 ustawy o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 2140; dalej: "utd") wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 20 000 zł za stwierdzone naruszenia: 1) niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 utd w wymaganym terminie – za każdą zmianę – z tytułu którego łączna kara wynosi 800 zł; 2) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas do mniej niż 30 minut – z którego tytułu łączna kara wynosi 10 900 zł, za czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut – z którego tytułu łączna kara wynosi 24 250 zł, za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut – z którego tytułu łączna kara wynosi 17 850 zł; 3) niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi – z którego tytułu łączna kara wynosi 55 000 zł; 4) niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy – za każdy wpis – z tytułu którego łączna kara wynosi 22 900 zł; 5) niepoprawne operowanie przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy – za każdy dzień – z tytułu którego łączna kara wynosi 1 000 zł; 6) nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego – za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy – z tytułu którego łączna kara wynosi 2 500 zł; 7) niepoprawne stosowanie wykresówek lub karty kierowcy, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w lp. 6.3.1-6.3.10 i 6.3.14 – z którego tytułu łączna kara wynosi 2 000 zł. Na podstawie art. 92a ust. 5 pkt 2 utd łączną karę w wysokości 137 200 zł obniżono do 20 000 zł. W rezultacie wniesionego odwołania GITD skarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję WITD. W uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, że przepisy art. 189d, art. 189d i art. 189f ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "kpa") nie mają zastosowania w sprawie. Nałożenie bowiem kar pieniężnych na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 utd uniemożliwia organowi ich miarkowanie. Z kolei reguła kolizyjna z art. 189a § 2 kpa daje pierwszeństwo stosowania odrębnym uregulowaniom w zakresie przesłanek odstąpienia od kary pieniężnej, czyli zawartych w utd, a nie w dziale IVa kpa. GITD podzielił ustalenia i argumentację w decyzji organu pierwszej instancji, wskazując, że ustalenia w sprawie oraz wyjaśnienia skarżącej potwierdzają brak regularnych kontroli i skutecznego nadzoru nad pracownikami. Podkreślił, że skarżąca nie może skutecznie powoływać się na brak możliwości przeszkolenia kierowców oraz kontroli przestrzegania przepisów ze względu na krótki okres pomiędzy wejściem w życie ustawy z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1481; dalej: "ustawy zmieniająca utd") a kontrolowanym okresem. Skarżąca jest bowiem profesjonalnym przedsiębiorcą, powinna przeszkolić kierowców i przed każdym przystąpieniem do zadania transportowego upewnić się, że znowelizowane przepisy są kierowcom znane, na co brak w prawie dowodów. Ponadto, skoro programy analityczne strony nie były jeszcze przystosowane do ujawniania naruszeń po nowelizacji utd, co podnosiła skarżąca, to tym bardziej powinna była dokonywać regularnej analizy wykresówek oraz danych cyfrowych i na bieżąco dyscyplinować kierowców, co nie ma odzwierciedlenia jednak w dokumentacji tej spółki. W zakresie przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy GITD podał m.in., że skarżąca nie wykazała okoliczności odstępstwa od przestrzegania norm czasu pracy, wymaganych przerw i odpoczynków, także wykresówki nie potwierdzają takich okoliczności. Wypowiedział się też w zakresie stwierdzonych w dniu 27 października 2018 r. dwóch naruszeń (lp. 6.2.1 i lp. 6.2.8 załącznika nr 3 do utd). Odnośnie do zarzutu skarżącej naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 13 ust. 1 lit. h Rozporządzenia nr 561/2006 GITD argumentował, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, ponieważ przewozy (wywóz odpadów) dokonywane były od podmiotów H. S.A., L. sp. z o.o. s.k., V. sp. z o.o. i C. sp. z o.o., zatem nie dotyczyły zbierania odpadów i ich wywozu z gospodarstw domowych. Podobnie, jak organ pierwszej instancji, GITD ocenił okoliczności naruszenia polegającego na niezgłoszeniu zmiany danych dotyczących osoby zarządzającej transportem. Powołując się na dowody w sprawie wskazał, że A. U. przestał pełnić funkcję zarządzającego transportem w dniu 25 kwietnia 2018 r. i strona zmiany tej nie zgłosiła w trybie art. 14 ust. 1 utd, zaś nowy zarządzający transportem został ustanowiony przez skarżąca w dniu 25 lipca 2018 r. i zgłoszenia w tym zakresie strona dokonała dopiero w dniu 31 sierpnia 2018 r., zatem po upływie 28-dniowego terminu wyznaczonego ww. przepisem. Okoliczności te uzasadniały, zdaniem organu odwoławczego, ustalenie naruszenia opisanego w lp. 1.5 załącznika nr 3 do utd. Nie znalazł też podstaw do innej oceny dowodów wskazujących na naruszenie opisane w lp. 6.3.16 załącznika nr 3 do utd, polegającego na nieudostępnieniu kontrolującym wykresówek do dwóch pojazdów, którymi dokonywany był wywóz odpadów od C. spółki z o.o. (2 października 2018 r.) oraz L. spółki z o.o. s.k. (4, 10 października i 22 listopada 2018 r.). Odnośnie do przesłanek uwolnienia się od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia (art. 92b i 92c utd) organ odwoławczy wskazał, że strona nie wykazała okoliczności, które stanowiłyby ku temu podstawę. Ciężar dowodu spoczywa zaś w tym zakresie na przedsiębiorcy. Strona była zobowiązana do właściwej organizacji i dyscypliny pracy, co wynika także z art. 10 Rozporządzenia nr 561/2006. GITD stwierdził nadto, że organ pierwszej instancji błędnie wyliczył (zaniżył przez błędne zsumowanie) kary pieniężne w kilku przypadkach, lecz z uwagi na treść art. 139 kpa nie mogło to mieć wpływu na wynik sprawy. Skarżąca, nie zgadzając się z powyższą decyzją GITD, wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, podnosząc, że skarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja WITD są wynikiem przeprowadzonej kontroli skarżącej – jako przedsiębiorcy – za okres od 17 maja 2018 r. do 16 maja 2019 r., natomiast stwierdzone naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego dotyczą okresu październik – grudzień 2018 r. z wyjątkiem naruszenia lp. 1.5 załącznika nr 3 do utd (niezgłoszenie zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 utd w terminie ustawowym), które odnosi się do okresu kwiecień-sierpień 2018 r. WSA we Wrocławiu podkreślił, że czas powstania i ujawnienia naruszeń ma znaczenie w kontekście zastosowania odpowiednich przepisów prawa w sprawie. W dniu 3 września 2018 r. weszła bowiem w życie ustawa z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw nowelizująca m.in. niektóre istniejące dotychczas i wprowadzająca nowe naruszenia oraz ich wagi, nowelizująca przepisy dotyczące kar pieniężnych oraz załączniki (w tym nr 3) do utd. Ustawa ta przewiduje sztywną wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów transportu drogowego i nie ma możliwości ich miarkowania w oparciu o przepisy działu IVa kpa. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, przy tym że organy obu instancji stwierdziły siedem naruszeń obowiązków i warunków przewozu drogowego i w rezultacie na skarżącą zostały nałożone kary pieniężne w łącznej wysokości 137 200 zł, ograniczone do kwoty 20 000 zł. Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że skarżąca jest tzw. spółką komunalną, której jedynym wspólnikiem jest Gmina L. W ramach swojej działalności zajmuje się – co potwierdza odpis KRS – zbieraniem odpadów innych niż niebezpieczne, a także transport drogowy towarów. Z protokołu kontroli wynika, że skarżąca posiada zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne i licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego. Jak wskazał Sąd: wykonywanie transportu na potrzeby własne oraz transportu drogowego stanowi główny przedmiot działalności tej spółki; w okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli obowiązków lub warunków przewozu drogowego w sprawie skarżąca zatrudniała 24 kierowców; w okresie poddanym kontroli dysponowała 12 pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej (dmc) nieprzekraczającej 3, 5 t oraz 47 pojazdami o dmc większej niż 3,5 t, a także 9 pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. WSA we Wrocławiu podniósł, że ani skarżona decyzja, ani decyzja organu pierwszej instancji nie uwzględnia wskazanych okoliczności w uzasadnieniu prawnym. Nie ma w niej jednoznacznego ustalenia, czy skarżąca ma status przewoźnika drogowego i w jakim zakresie, ani ustalenia dotyczącego charakteru przewozów drogowych oraz wpływu tych przewozów na rynek transportu i zasadę uczciwej konkurencji – a wszystko w kontekście przepisów utd i prawa unijnego, co może wpływać na zakres obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego przez skarżącą i w konsekwencji na zasadność stwierdzonych w sprawie naruszeń w tym zakresie. Sąd odwołał się w tym zakresie do art. 3 utd wynikają wyłączenia ze stosowania utd. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika, czy organ uwzględnił wskazane przepisy, jakie z tego wywiódł wnioski i skutki prawne w kontekście jakich ustaleń faktycznych oraz dlaczego. Nie wyjaśnił precyzyjnie, czy skarżąca wykonuje transport drogowy pomocniczo w stosunku do głównego przedmiotu działalności czy jest on równorzędny, czy główny i czy okoliczność ta ma znaczenie w sprawie; których pojazdów (o jakiej dmc) dotyczą stwierdzone naruszenia; czy i które przewozy drogowe miały charakter komercyjny czy niezarobkowy; czy ewentualne niezarobkowe przewozy drogowe naruszały zasady konkurencji, co zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ("TSUE") wpływałoby na zakres obowiązków lub warunków przewozu drogowego. W związku z powyższym WSA we Wrocławiu stwierdził, że zaniechanie GITD w tym zakresie narusza art. 11, art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 kpa, co już samo w sobie stanowi podstawę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Niezależnie od wskazanej wady procesowej i jednocześnie ze względu na ekonomikę procesową, Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni prawa materialnego w zakresie trzech naruszeń stwierdzonych i wskazanych w decyzjach, tj.: 1) przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy – lp. 5.11.1, 5.11.2, 5.11.3 załącznika nr 3 do utd; 2) niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy za każdy wpis – lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do utd; 3) niewłaściwej obsługi lub odłączenia homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkującej nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi – lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do utd. WSA we Wrocławiu wskazał, że organy obu instancji błędnie zinterpretowały przepisy dotyczące sposobu ustalania wysokości kary za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skoro przyjęły dopuszczalność sumowania kar z poszczególnych punktów lp. 5.11 załącznika nr 3 do utd i je zastosowały w sprawie za to samo naruszenie. W ocenie Sądu, błędna wykładnia ww. przepisu prowadzi do nieprawidłowego wyliczenia kar pieniężnych za naruszenie opisane w lp. 5.11 załącznika nr 3 do utd i obejmuje 98 przypadków ze 110 stwierdzonych przez organy. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że błędna jest także wykładnia naruszenia polegającego na niespełnieniu wymogu ręcznego wprowadzania danych na wykresówkę lub kartę kierowcy opisanego w lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do utd. Zdaniem Sądu, stwierdzone przez organy niewprowadzenie przez kierowcę symbolu państwa rozpoczęcia i/lub zakończenia dziennego okresu pracy nie może być kwalifikowane do naruszenia lp. 6.3.8 złącznika nr 3 do utd. Błędna wykładnia ww. przepisu dokonana przez GITD prowadzi zatem do nieuzasadnionego, bezpodstawnego wyliczenia kar pieniężnych za naruszenie opisane w lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do utd względem skarżącej. Jednocześnie Sąd na marginesie zauważył, że naruszenie polegające na tym, że zapisy nie zawierają symboli państw, w których rozpoczął się i zakończył dzienny okres pracy kierowcy zostało ujęte pod nr 23 w tabeli nr 2 załącznika I do Rozporządzenia nr 2016/403 (podstawa prawna art. 37 ust. 7 Rozporządzenia nr 165/2014) i jako takie jest sankcjonowane przez krajowego ustawodawcę. WSA we Wrocławiu stwierdził, że nieprawidłowa jest również wykładnia naruszenia polegającego na niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu tachografu, co skutkowało nierejestrowaniem na wykresówce lub karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi – opisanego w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do utd. Stwierdzone przez organ naruszenie i niekwestionowane przez skarżącą – niezalogowanie karty kierowcy w tachografie przed rozpoczęciem zadania przewozowego, karta wyjęta z tachografu – nie może być, w ocenie Sądu, kwalifikowane do naruszeń lp. 6.2 załącznika nr 3 do utd i tym bardziej do lp. 6.2.1., które wymaga co do zasady ingerencji w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się natomiast nieprawidłowości w gromadzeniu i ocenie dowodów stanowiących podstawę stwierdzenia w sprawie naruszenia opisanego w lp. 1.5 załącznika nr 3 do utd i nałożeniu wskutek tego kary pieniężnej w wysokości 800 zł. Co do pozostałych zarzutów skargi, Sąd uznał, że kontrola skarżonej decyzji byłaby przedwczesna z uwagi na wskazane na wstępie uzasadnienia wyroku braki i naruszenie procesowe dotyczące uzasadnienia decyzji, zalecając przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, aby organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł GITD, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA we Wrocławiu. Ponadto, organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz GITD kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. prawa procesowego mającego istotny wpływ na rozstrzygniecie tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa w zw. z art. 11, art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 kpa przez błędne przyjęcie, że organy rozstrzygające sprawę dopuściły się naruszeń przepisów postępowania polegających na: braku ustalenia, czy skarżąca ma status przewoźnika i w jakim zakresie; braku ustalenia dotyczącego charakteru przewozów drogowych w kontekście ich wpływu na rynek transportu oraz zasadę uczciwej konkurencji, co mogło mieć wpływ na zakres obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego i na zasadność stwierdzonych naruszeń; braku ustalenia, czy skarżąca wykonuje transport drogowy pomocniczo w stosunku do głównego przedmiotu działalności, czy jest on równorzędny czy główny; braku ustalenia, czy przewozy naruszały zasady konkurencji, podczas gdy wszelkie okoliczności wskazane przez Sąd pierwszej instancji nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia oraz nie stanowią przesłanek wymiaru kary pieniężnej, bowiem w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej istotne jest, że podmiot posiadający uprawnienie do wykonywania transportu drogowego dopuścił się naruszeń i jedynie to ma znaczenie dla rozstrzygnięcia, a organ bada jedynie wystąpienie przesłanek egzoneracyjnych z art. 92b i 92c utd; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 w zw. z art. 141 § 4 ppsa przez brak możliwości jednoznacznego ustalenia jakie przepisy legły u podstaw analizy i orzekania Sądu pierwszej instancji w przypadku naruszeń określonych w Ip. 6.3.8 i Ip. 5.11 zał. nr 3 do utd przez powołanie się na nieistniejący przepis (art. 37 ust. 7 Rozporządzenia 165/2014 – dot. Ip. 6.3.8) oraz dokonanie analizy przepisu w oparciu o zwroty ustawodawcy w nowelizacji ustawy, którymi ten nie posłużył się w ogóle przy naruszeniu opisanym w Ip. 5.11.1, Ip. 5.11.2, Ip. 5.11.3. II. prawa materialnego, tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa w zw. z 92a ust. 1, ust. 5, ust. 7 utd w zw. z Ip. 6.2.1. w zw. z Ip. 6.3. załącznika nr 3 do utd przez jego błędną wykładnię skutkującą uchyleniem decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że zachowanie kierowców nie wypełnia dyspozycji naruszenia określonego w Ip. 6.2.1 załącznika 3 do utd, a powinno być zakwalifikowane jako naruszenie zasad i warunków tachografu Ip. 6.3. załącznika nr 3 do utd, podczas gdy z bezspornego stanu faktycznego sprawy wynika, że kierujący pojazdem nie stosowali swoich kart kierowców od początku wykonywania zadania przewozowego przez co nie rejestrowali swoich aktywności, zatem nie mogło być to zachowanie zakwalifikowane jako któreś z naruszeń opisanych w Ip. 6.3; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa w zw. z 92a ust. 1, ust. 5, ust. 7 utd w zw. z Ip. 6.3.8 załącznika nr 3 do utd przez jego błędną wykładnię skutkującą uchyleniem decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że niewprowadzenie przez kierowcę symbolu państwa rozpoczęcia i/lub zakończenia dziennego okresu pracy nie może skutkować nałożeniem kary z Ip. 6.3.8 zał. nr 3 do utd, podczas gdy prawidłowa wykładnia przywołanego Ip. prowadzi do niebudzących wątpliwości wniosków, że brak wprowadzenia symbolu państwa rozpoczęcia i/lub zakończenia dziennego okresu pracy wypełnia dyspozycję przedmiotowego Ip. penalizującego niespełnienia obowiązku ręcznego wprowadzenia danych na wykresówce lub karcie kierowcy; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z Ip. 5.11.1, Ip. 5.11.2, Ip. 5.11.3 zał. nr 3 do utd w zw. z art. art. 92a ust. 1, ust. 7 utd i w zw. z art. 4 lit. d, art. 7 oraz pkt 26 preambuły Rozporządzenia z dnia 15 marca 2006 r. nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylające Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz.UE.L Nr 102, str. 1), zwane dalej: "Rozporządzeniem nr 561/2006", przez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji stwierdzenia przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy nie ma podstaw do nałożenia kary poprzez zsumowanie poszczególnych kar jednostkowych określonych w poszczególnych punktach Ip. 5.11, a karę nakłada się jedynie za jeden próg czasowy, podczas gdy literalna, celowościowa i funkcjonalna wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że powinno dojść do sumowania poszczególnych kar po przekroczeniu określonego progu czasowego naruszenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów sformułowanych w petitum. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny ("NSA") jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), NSA ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni i zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok nie może się ostać, a sprawa powinna być ponownie przeanalizowana przez Sąd pierwszej instancji, gdyż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Skarga kasacyjna została skierowana przeciwko wyrokowi WSA we Wrocławiu, w którym na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa uznano, że naruszenie przepisów postępowania w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym w sprawie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nieprawidłowo zredagowane uzasadnienie skarżonej decyzji uchylało się sądowej kontroli. Jednocześnie WSA nie odnosił się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uznając, że w tej sytuacji byłoby to przedwczesne, pozwalając sobie jednak na poczynienie wykładni prawa materialnego w zakresie trzech naruszeń stwierdzonych i wskazanych w decyzjach, tj. przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy – lp. 5.11.1, 5.11.2, 5.11.3 załącznika nr 3 do utd; niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy za każdy wpis – lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do utd; niewłaściwej obsługi lub odłączenia homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi – lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do utd. W skardze kasacyjnej kwestionuje się stanowisko Sądu pierwszej instancji, wskazując na wadliwie przeprowadzoną kontrolę sądowoadministracyjną, co doprowadziło Sąd do błędnego stanowiska, że doszło do naruszenia wymienionych w pierwszym zarzucie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa w zw. z art. 11, art. 107 § 1 pkt 6 i § 2. Z zarzutem tym należy się zgodzić, albowiem stanowisko prawne WSA we Wrocławiu nie jest prawidłowe. Przede wszystkim zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje obu instancji, podnosząc, że ani skarżona decyzja, ani decyzja organu pierwszej instancji, nie ustala w sposób jednoznaczny, czy skarżąca spółka ma status przewoźnika drogowego, jaki charakter miał przewozów drogowych oraz wpływu tych przewozów na rynek transportu i zasadę uczciwej konkurencji – a wszystko to w kontekście przepisów utd i prawa unijnego. Zdaniem NSA, lektura pisemnych motywów decyzji obu instancji nie potwierdza jednak powyższej konkluzji. Jak trafnie wywodzi autor skargi kasacyjnej, ich uzasadnienie spełnia wymogi ustawowe. Organ odwoławczy wskazał ustalony stan faktyczny. Niewątpliwie jego duży stopień złożoności (wielość naruszeń), a tym samym stopień skomplikowania sprawia, że lektura treści decyzji, w szczególności organu pierwszej instancji, nie jest prosta. Niemniej z uzasadnień decyzji wynika, że do kontroli skarżąca okazała licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, udzieloną 3 grudnia 2007 r., oraz zaświadczenie nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne, wystawione 21 września 2017 r., ważne na czas nieokreślony. Jedocześnie w swojej decyzji GITD zastrzegł, że w stosunku do skarżącej nie ma zastosowania wyłączenie przewidziane w art. 13 ust 1 lit. h Rozporządzenia nr 561/2006, gdyż zgromadzony materiał dowodowy wykazał, że w kontrolowanym okresie, tj. październik-grudzień 2018 r., skarżąca spółka wykonywała działalność gospodarczą z zakresu transportu drogowego w związku z odbiorem odpadów od firm. W istocie ten stan faktyczny nie jest sporny. Rozbieżności występują w zakresie subsumcji tego stanu faktycznego pod normy prawne. Organy w uzasadnieniu swoich decyzji przedstawiły swoją argumentację dotyczącą oceny prawnej. Wprawdzie w pisemnych motywach organy odwołały się nie do jednego, ale kilku argumentów potwierdzających stanowisko wyrażone w decyzjach. Mogło to wywołać uzasadnione wątpliwości Sądu pierwszej instancji co do braku jasno sformułowanych wniosków, jednakże szczegółowa analiza argumentacji organów pozwala poznać stanowisko, a przede wszystkim przyczyny wydanych decyzji. Tym samym, wbrew twierdzeniom WSA we Wrocławiu, uzasadnienie skarżonej i poprzedzającej ją decyzji poddaje się merytorycznej kontroli sądowej. W ocenie NSA, nie budzi również wątpliwości, że przewozy realizowane przez skarżącą w kontrolowanym okresie spełniały przesłanki przewozu drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 3 lit. a utd, zgodnie z którym przez transport drogowy rozumie się krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy; określenie to obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4. Przesądzenie bowiem, że przejazd nie stanowił przejazdu na potrzeby własne, oznaczało, że wykonywany był transport drogowy (por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r. II GSK 2287/17). Sąd pierwszej instancji zarzuca jednak organom, że te nie pochyliły się w swoich rozważaniach chociażby nad kwestią wpływu działalności skarżącej na rynek transportowy czy realizacji zasady uczciwej konkurencji, pomijając przyczynę, dla której – w jego ocenie – organy winne badać powyższe kwestie. Skarżący kasacyjnie zasadnie podnosi zaś, że wpływ na rynek czy realizacja zasady uczciwej konkurencji pozostają bez jakiegokolwiek wpływu na istotę postępowania o nałożeniu kary pieniężnej za popełnione naruszenia. Co więcej, utd w żaden sposób nie uzależnia możliwości kontroli podmiotu pod kątem przestrzegania obowiązujących przepisów od ustalenia, czy transport drogowy wykonywany przez stronę jest jej podstawową działalnością, pomocniczą czy są one równorzędne. Sąd pierwszej instancji w żaden nie uzasadnił w wystraczającym stopniu własnego stanowiska przez wskazanie przyczyn, dla których wyliczone aspekty mają jakiekolwiek znaczenie dla niniejszej sprawy. Również wskazując na naruszenie przez organy art. 107 § 2 kpa, Sąd nie przywołał przepisów szczególnych, które określałyby inne składniki decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia określone w utd, co trafnie podnosi skarżący kasacyjnie organ. Z uzasadnienia skarżonej i poprzedzającej ją decyzji wynika, że organy dokonały merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wraz z odniesieniem do zastosowanych norm prawa materialnego, zaś zawarte w nich uzasadnienie spełnia ustawowe standardy określone w art. 107 § 1 kpa, gdyż zawiera zarówno uzasadnienie prawne wyjaśniające podstawę prawną dokonanych przez organ odwoławczy działań, jak uzasadnienie faktyczne, w którym wskazano na wszystkie istotne fakty i zdarzenia. Motywy decyzji odzwierciedlają rację decyzyjną i wyjaśniają tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do kontrolowanej sytuacji faktycznej, realizując zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa. Lektura uzasadnienia skarżonego wyroku, zdaniem NSA, wskazuje natomiast, że Sąd pierwszej instancji, dokonując analizy treści załącznika nr 3 do utd nie rozdzielił dwóch funkcji tego załącznika. Pierwszej funkcji, związanej z sankcjonowaniem stwierdzonych przez organy kontroli naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego oraz funkcji drugiej, związanej z oceną dobrej reputacji przewoźników drogowych, dokonywana przez właściwe organy licencyjne. Podkreślenia wymaga, że organ w postępowaniu administracyjnym toczącym się na podstawie art. 92a ust. 1 utd dokonuje subsumpcji stanu faktycznego z kontroli do normy prawnej, w szczególności do przepisu sankcyjnego z załącznika nr 3 do utd. Wtórnym w stosunku do tego typu postępowania administracyjnego jest np. postępowanie dotyczące oceny dobrej reputacji przewoźnika drogowego, który dopuścił się popełnienia naruszenia lub naruszeń określonych w Rozporządzeniu 2016/403, jeżeli zaistnieją podstawy do jego wszczęcia. Już z samego tytułu Rozporządzenia 2016/403 wynika, że uzupełnia ono Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1071/2009 – w odniesieniu do kwalifikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą doprowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga nadto to, że celem sankcji określonych w utd jest wymuszenie na podmiocie wykonującym przewóz drogowy takich działań organizacyjnych, które zagwarantują bezpieczeństwo innych użytkowników dróg poprzez właściwy dobór kierowców i ułożenie planu ich pracy. Podmiot wykonujący transport drogowy jako pracodawca ponosi ryzyko osobowe, to znaczy obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich działań. Podmiot ten zobowiązany jest do przeprowadzania bieżących kontroli, czy kierowcy przestrzegają przepisów prawa i powinien w taki sposób organizować i nadzorować ich pracę, aby jednocześnie umożliwić sobie wypełnianie ciążących na nim obowiązków (por. wyroki NSA z: 21 listopada 2017 r. II GSK 280/16 i 17 października 2017 r. II GSK 3242/16). Odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez wykonującego przewóz drogowy z odpowiedzialności możliwe jest bowiem jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92c utd. Mając powyższe na uwadze, w ocenie NSA, należy podkreślić, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył tzw. przesłanek egzoneracyjnych określonych w art. 92c utd, co uczyni, rozpoznając sprawę ponownie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy jednak, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 w zw. z art. 141 § 4 ppsa. WSA we Wrocławiu do oceny sprawy przywołał przepis Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, odwołując się do art. 37 ust. 7 ww. Rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku faktycznie oparł się na przepisie nieistniejącym ani w dniu wydania skarżonego wyroku, ani też w dniu wydania skarżonej decyzji, gdyż art. 37 Rozporządzenia 165/2014 nigdy nie składała się z ustępów dalszych niż ustęp drugi, niemniej przywołanie tej wadliwej podstawy prawnej nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. Kasator sam bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołuje się na wyrok WSA w Warszawie z 2 września 2020 r. VI SA/Wa 154/20, który odnosi się art. 34 ust. 7 Rozporządzenia 165/2014. Powołanie zatem przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku art. 37 ust. 7 Rozporządzenia 165/2014 uznać należy za oczywistą omyłkę pisarską. Zauważyć jednak należy, że Sąd pierwszej instancji w swych pisemnych motywach popadł w pewną sprzeczność. Wskazał bowiem, że z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania przedwczesna jest kontrola sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego. Jednocześnie jednak dokonał wykładni prawa materialnego w zakresie trzech naruszeń stwierdzonych i wskazanych w decyzjach, tj. przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy – lp. 5.11.1, 5.11.2, 5.11.3 załącznika nr 3 do utd; niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy za każdy wpis – lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do utd; niewłaściwej obsługi lub odłączenia homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi – lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do utd. W ocenie NSA, przy stwierdzeniu, że uzasadnienie skarżonej i poprzedzającej ją decyzji uchylało się sądowej kontroli, Sąd pierwszej instancji powinien był powstrzymać się od formułowania nawet zdawkowych ocen w tym zakresie, skoro doszedł do przekonania, że treść uzasadnień decyzji nie obrazuje szczegółowego toku rozumowania organów, który doprowadził do wydania skarżonego rozstrzygnięcia. Ewentualna ocena wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego mogła być bowiem dokonana dopiero w ramach postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w sprawie nowowydanych decyzji. Z tego też względu, że skarżony wyrok podlega uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, w zakresie dotyczącym naruszenia przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za przedwczesne, tym bardziej że – jak wyżej wskazano – Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje z przyczyn procesowych i nie odnosił się w wiążący sposób co do zasadności zarzutów skargi nawiązujących do ustaleń w zakresie naruszenia przepisów utd. WSA we Wrocławiu w pierwszej kolejności zostaje zobowiązany zaś do usunięcia wytkniętych błędów proceduralnych i ponowne wypowie się co do meritum sprawy, a więc również w zakresie wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, zatem prawnie wiążące będzie dopiero stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie wyrażone w nowowydanym wyroku. Wobec takich naruszeń prawa dokonanych przez WSA we Wrocławiu przedwczesne byłoby rozpoznawanie przez NSA pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA we Wrocławiu uwzględni jednak, że ewentualnie stwierdzone naruszenie prawa materialnego dokonane przez organy może doprowadzić do uchylenia wydanych w sprawie decyzji, jeżeli kwota ostatecznie wymierzonej przez organy inspekcji transportu drogowego kary pieniężnej uległaby zmianie przy prawidłowym zastosowaniu przepisów przez organy, mając na względzie, że stosownie do art. 92a ust. 5 pkt 2 utd, karę pieniężną w niniejszej sprawie już i tak zredukowano do kwoty 20 000 zł. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił skarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu na podstawie art. 185 § 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 118).