II GSK 1651/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant starszy asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 329/22 w sprawie ze skargi P. [...] Sp. z o.o. w Warszawie na akt Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 26 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 329/22, po rozpoznaniu skargi P. [...] Sp. z o.o. w W. (dalej: "skarżąca", "Spółka") na akt Prezydenta Miasta K. (dalej: "Prezydent", "organ") z [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, uchylił zaskarżony akt, uznał obowiązek organu dokonania na rzecz skarżącej Spółki zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot części kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z [...] stycznia 2022 r. skarżąca zwróciła się do organu o zwrotu kwoty 925 zł, stanowiącej część wniesionej opłaty za wydanie karty pojazdu marki [...] o nr rej. [...], zarejestrowanego po raz pierwszy na terenie RP w dniu [...] listopada 2002 r. Pismem z [...] stycznia 2021 r. organ poinformował, że brak jest podstaw do zwrotu żądanej kwoty. Wskazał, że zgodnie z obowiązującym wówczas § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2002 r. Nr 18, poz. 177), opłata za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, z zastrzeżeniem ust. 2, wynosiła 500 zł. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 2 tego rozporządzenia opłata za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia wynosiła 1000 zł. Na podstawie tego ostatniego przepisu organ rejestrujący pobrał opłatę za kartę pojazdu w wysokości 1000 zł. Ponadto organ wyjaśnił, że dopiero z 15 kwietnia 2006 r. wszedł w życie nowy przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia na podstawie nowelizacji z 28 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), określający opłatę w wysokości 75 zł. Ten nowy przepis wszedł w życie w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Natomiast rozporządzenie z 4 marca 2002 r. nie było przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego i w związku z tym wskazany powyżej wyrok nie ma do niego zastosowania. W ocenie organu, w świetle art. 145a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., poz. 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), przedawniła się również możliwość wznowienia postępowania administracyjnego. Wyjaśnił także, że pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu jest, wynikającą z przepisów prawa, czynnością administracyjną, przez co brak jest podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Akt ten stał się przedmiotem skargi Spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W opisanym na wstępie wyroku Sąd wskazał, że kwestia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie cytowanego przepisu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Uchwała ta co prawda dotyczyła § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze m.), lecz zważywszy na zbieżność treści tego rozporządzenia z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, argumentacja przedstawione w tej uchwale jest aktualna także w realiach rozpoznawanej sprawy. WSA podkreślił, że materialnoprawną podstawę do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu stanowią przepisy ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (obecnie: t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 450 ze zm., dalej: "p.r.d.") oraz przepisy wydanych na podstawie tej ustawy rozporządzeń. Obowiązek uiszczenia ww. opłaty określony został w treści art. 77 ust. 1 p.r.d. Zgodnie z tym przepisem producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jak zaś wynika, art. 77 ust. 3 p.r.d., kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem pojazdów zabytkowych i pojazdów, o których mowa w art. 73 ust. 2a, 2b i 4. Natomiast w art. 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d. zawarta została delegacja dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu. Jednocześnie w ust. 5 tego przepisu ustawodawca ograniczył autonomię poprzez wskazanie, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Wykonując powyższą delegację, Minister Infrastruktury wydał 4 marca 2002 r. rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Przewidywało ono w § 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący, z zastrzeżeniem ust. 2, pobiera opłatę w wysokości 500 zł (ust. 1), a za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w pastwie pochodzenia organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 1 000 zł (ust. 2). To rozporządzenie zostało uchylone z dniem 21 sierpnia 2003 r. przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Powyższe zaś rozporządzenie zostało uchylone wprost z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w którego § 1 określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł. Kwestia pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu była przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (Dz. U. z 2006 r. Nr 15, poz. 119), w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodzić się należy z organem, że przedmiotem wskazanego powyżej wyroku TK nie były przepisy tego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które były podstawą prawną pobrania od skarżącej opłaty 1000 zł za wydanie karty pojazdu dla pojazdu dopuszczonego do ruchu czasowo. Jednak w myśl art. 178 Konstytucji RP sędziowie w zakresie sprawowania swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej. W doktrynie, jak i w orzecznictwie, przyjmuje się, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. W postanowieniu z 13 stycznia 1998 r. sygn. U 2/97 Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Dokonując zatem takiej właśnie, opartej na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177) skład orzekający stwierdził, że § 1 ust. 1 tegoż rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu, upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d. nie uprawniało Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu kwoty opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją tej karty. Konsekwencję uznania przez Sąd pierwszej instancji przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej stanowi ustalenie, że poddany kontroli akt podjęty został z naruszeniem prawa. Organ odmówił bowiem stronie skarżącej zwrotu części uiszczonej przy rejestracji samochodu opłaty, pomimo faktu, że jej pobranie w wysokości 1000,00 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 p.r.d. i w tej części uiszczonych zatem nienależnie. WSA zwrócić uwagę na pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08, który uznał, że jeżeli została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie jest to decyzja administracyjna tylko czynność administracyjna w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Aprobując tak postawioną tezę stwierdzić należy, że przemawia ona dodatkowo za koniecznością uchylenia kontrolowanego aktu. Ponadto Sąd stwierdził, podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 925/13, że opłaty za wydanie karty pojazdu począwszy od dnia 1 stycznia 2010 r., tj. dnia wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), stanowią w myśl art. 60 pkt 7 powołanej ustawy, niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym pobierane na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym, których wysokość ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej (art. 61 ust. 1 pkt 2). Przepis art. 67 ustawy o finansach publicznych wskazuje, że do spraw dotyczących tych należności mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. i przepisu Działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.). Jednakże przepisy te dotyczą tylko tych opłat za wydanie karty pojazdu, które pobrane zostały po dniu 1 stycznia 2010 r., a zatem nie mogą być stosowane do opłat pobranych i podlegających zwrotowi w okresie wcześniejszym. W zawisłej sprawie natomiast, zarówno czynność w postaci wniesienia opłaty ewidencyjnej za wydanie karty pojazdu, jak i wydanie decyzji o rejestracji pojazdu miały miejsce przed dniem 1 stycznia 2010 r. W konsekwencji w odniesieniu do spraw dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej przed dniem 1 stycznia 2010 r., nie będą miały zastosowania przepisy ustawy Ordynacji podatkowej, a zatem również stosowanie terminów przedawnienia, tj. art. 70 § 1 tej ustawy, przewidującego w omawianych sprawach 5-letni okres przedawnienia. Byłoby to bowiem sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowały zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. Jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej strony skarżącej. Jednocześnie Sąd wskazał, że w sprawie spornej opłaty nie może znaleźć zastosowania art. 115 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), w którym zawarto normę intertemporalną, według której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta dotyczy wyłącznie spraw będących w toku w dniu wejścia ustawy w życie, a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał przed dniem wejścia w życie ustawy decyzyjnego trybu załatwienia. WSA uznał, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu nie stanowi odrębnej sprawy administracyjnej, gdyż nie może być egzekwowany poza sprawą o zarejestrowanie pojazdu (tak przyjął m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, cytowane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a rejestracja pojazdu dokonywana jest w drodze decyzji administracyjnej, iż powołany przepis art. 115 ust. 1 ustawy przejściowej nie odnosi się do stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy. Konsekwencją przyjętego przez Sąd stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem składu orzekającego, sprawa o zwrot części opłaty nie ma charakteru cywilnoprawnego. Ponadto w sprawie administracyjnej nie ma zastosowania art. 118 Kodeksu cywilnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego: 1) poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, w zw. z art. 146 § 2 p.p.s.a. przez uznanie obowiązku Prezydenta Miasta K. dokonania zwrotu na rzecz skarżącej Spółki kwoty 925 zł tytułem części opłaty za wydanie karty pojazdu, a to na skutek stwierdzenia, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d., podczas gdy opłata za wydanie karty pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] zarejestrowanego po raz pierwszy na terenie RP w dniu [...] listopada 2002 r. została pobrana w wysokości wynikającej z § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia, o którego zgodności z Konstytucją i ustawami Sąd nie orzekał; 2) poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. przez przyjęcie, że organ mimo obowiązywania § 1 ust. 2 rozporządzenia z 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu winien był lub chociażby mógł pobrać od strony opłatę za wydanie karty pojazdu w jakiejkolwiek kwocie innej niż 1000 zł zgodnie z ww. przepisem, podczas gdy organ obowiązany był działać w granicach i na podstawie obowiązującego prawa; 3) naruszenie przepisu art. 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu Prezydenta Miasta K. za organ właściwy do określenia wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu oraz zwrotu części tej opłaty z pominięciem ustawowej kompetencji ministra do spraw transportu i z pominięciem obowiązującego w tym zakresie przepisu prawa; 4) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 67 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 z poźn. zm.; dalej: "u.f.p.") w zw. z art. 72 § 1 i art. 80 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r., poz. 1540 z późn. zm., dalej: "O.p."), w zw. z art. 115 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie co doprowadziło do uwzględnienia skargi, mimo że prawo do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu wygasło w sytuacji gdy rozstrzygnięciu organu podlegała sprawa dotycząca zwrotu nadpłaty na podstawie wniosku skarżącej z 17 stycznia 2022 r., nie zaś sprawa ustalenia i pobrania w odpowiedniej wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu w dniu [...] maja 2004 r. Do sprawy tej zastosowanie znajdują przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a także przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące nadpłaty, z których jednoznacznie wynika, że prawo skarżącej do zwrotu nadpłaty wygasło. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: 1) naruszenie aft. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, ze żądanie przez stronę zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego żądania w drodze aktu lub czynności, podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej, podczas gdy roszczenie strony ma w tym przypadku charakter cywilnoprawny i dotyczy zwrotu świadczenia nienależnego (art. 510 k.c.), lub odszkodowania za szkodę wyrządzoną wydaniem aktu normatywnego (art. 4171 § 1 k.c.), a co za tym idzie prawidłową drogą dochodzenia tego roszczenia jest postępowanie przed sądem powszechnym, a ponadto, poprzez nieuzasadnione przyjęcie za uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, że żądanie zwrotu części opłat za wydanie karty pojazdu pobranej w toku postępowania administracyjnego, którego przedmiotem była rejestracja pojazdu, może zostać załatwione w drodze aktu lub czynności organu, bez konieczności wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie rejestracji pojazdu, co doprowadziło Sąd do rozstrzygnięcia skargi, podczas gdy podlegała ona odrzuceniu, 2) naruszenie art. 2 § 2 w zw. z art. 80 § 1 O.p. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, wynikające z przyjęcia, że do nadpłaty opłaty za wydanie karty pojazdu powstałej na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie mają zastosowania przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, podczas gdy zgodnie z art. 2 § 2 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie dokonania nadpłaty ([...] listopada 2002 r.) jak i w dacie złożenia wniosku o zwrot nadpłatę ([...] stycznia 2022 r.), jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy, 3) naruszenie art. 146 § 1 2 p.p.s.a., poprzez uchylenie aktu Prezydenta Miasta K. w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty w wysokości 925 zł, podczas gdy brak jest bezpośrednich i jednoznacznych przepisów prawa z których wynika uprawnienie skarżącej do domagania się zwrotu takiej należności (w takiej wysokości) i obowiązek organu do dokonania takiego zwrotu, a ponadto poprzez uznanie, że mając na uwadze znaczenie karty pojazdu oraz wysokość kosztów zwianych z drukiem i dystrybucją katy pojazdu opłata za jej wydanie winna wynosić 75 zł, podczas gdy Sąd nie poczynił żadnych rozważań ani ustaleń w tym zakresie, w szczególności zaś nie wskazał, jakie znaczenie zdaniem Sądu ma karta pojazdu i jaką opłatę w związku z tym znaczeniem Sąd uznał za właściwą, a także jakie były koszty druku i dystrybucji karty pojazdu wydanej stronie oraz w jakiej wysokości zostały one przez Sąd uwzględnione, co ma istotne znaczenie ze względu na fakt, że Sąd rozstrzygnął zaskarżonym wyrokiem sprawę indywidualną dotyczącą konkretnej opłaty od konkretnej karty pojazdu, nie zaś zasadę ustalania tej płaty, zaś na dzień wydania karty pojazdu w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek przepisów ustalających wysokość opłaty na poziomie 75 zł, brak jest też opracowań i wyliczeń pozwalających Sądowi na przyjęcie, że opłata w takiej wysokości jest w niniejszej sprawie należna, co uzasadniałoby obowiązek zwrotu nadpłaty w wysokości 925 zł, 4) naruszenie art. 146 § 2 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał obowiązek organu do zwrotu części pobranej opłaty bez podstawy prawnej zamiast oddalić skargę w tym zakresie, 5) naruszenie przepisu art. 146 § 2 p.p.s.a., przez jego błędną wykładnię prowadzącą do wniosku o samoistności uprawnienia sądu administracyjnego do orzekania w sprawach podatkowych poza tokiem instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12 września 2019 r., sygn. akt II GSK 634/19, LEX nr 2739689. Na wstępie podnieść należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd dotyczący oceny stanowiska prawnego wyrażonego w treści tego rodzaju zarzutów na tle podobnych stanów faktycznych (zob. m.in. wyroki NSA z: 5 września 2023 r., sygn. akt II GSK 1383/22; 29 września 2023 r., sygn. akt II GSK 155/21; 27 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 342/21; 14 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 7/21; 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt 2100/22). W nawiązaniu do ww. orzecznictwa Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sformułowane przez organ zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowej są bezzasadne. Po pierwsze, należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 510 i art. 4171 § 1 k.c. Zgodnie z uchwałą NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21, żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowiska tego nie podważyły rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12 (OSNC 2013/1/5), który przyjmując dopuszczalność sądowego dochodzenia roszczeń o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu samochodowego, nienależnie pobranej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (analogicznie - także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu), wyraźnie zastrzegł, że nie zmienia to charakteru prawnego samej opłaty, która także przed dniem 1 stycznia 2010 r. (dniem wejścia w życie nowej ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych) stanowiła ze swej istoty świadczenie publicznoprawne. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 2 § 2 w zw. z art. 80 § 1 O.p. Nawiązując do treści art. 115 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz rozważań zawartych w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12 trzeba przyjąć, że dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r. opłaty za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w ustawie z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, stanowią - w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Przepisy powyższej ustawy, a także przepisy Ordynacji podatkowej, mające zastosowanie do niepodatkowych należności budżetowych, nie będą zatem stosowalne do powyższych opłat nienależnie pobranych przed dniem 1 stycznia 2010 r. i podlegających zwrotowi, co oznacza, że również opłaty tego rodzaju nie podlegają regulacji dotyczącej nadpłat (art. 72 i n. O.p.), w tym przepisom o przedawnieniu prawa do zwrotu nadpłaty (art. 80 O.p.); Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 146 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d. oraz w zw. z § 1 ust. 1 i § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W tym zakresie wystarczy odwołać się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok z 8 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1598/14), które - akcentując prawo sądu administracyjnego do odmowy zastosowania rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją wskazuje, że sądy administracyjne orzekające w analogicznych do niniejszej sprawach były uprawnione nie tylko do zbadania zgodności z Konstytucją i przepisami ustawowymi § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, który stanowił podstawę pobrania od skarżącej opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 1000 zł, lecz także do stwierdzenia, że przepis § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2002 r. jako niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP z tych samych przyczyn, o których mowa w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 3, uznającym § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, nie może być stosowany, a uiszczone na jego podstawie opłaty podlegają zwrotowi na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. w zw. z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu; strona skarżąca kasacyjnie błędnie utożsamiła niezgodną z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawę prawną do pobrania spornej opłaty za wydanie karty pojazdu (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 4 marca 2002 r.) z podstawą prawną do weryfikacji wadliwych aktów lub czynności administracyjnych podjętych w oparciu o tę pierwszą podstawą w celu restytucji stanu zgodnego z prawem (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP). O ile faktem jest, że § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 4 marca 2002 r. nie był objęty wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, o tyle nie można twierdzić, że przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP nie znajduje zastosowania do sytuacji, gdy to sąd administracyjny stwierdzi, że określony przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy naruszają normy konstytucyjne lub ustawowe, a zatem wydane na ich podstawie akty pozajurysdykcyjne lub ich skutki prawne podlegają wzruszeniu bezpośrednio w nawiązaniu do ww. przepisu konstytucyjnego. Należy zgodzić się z poglądem, że jeżeli usprawiedliwione jest żądanie zwrotu nadpłaconej kwoty za wydanie karty pojazdu, będące wynikiem odmowy zastosowania przez sąd administracyjny niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia, to należy uznać odmowę zwrotu przedmiotowej należności za "inne rozstrzygnięcie" w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Odmowa zastosowania przez WSA niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy znajduje zatem uzasadnienie także w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Odmienna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłoby pozbawienie jednostki ochrony prawnej konstytucyjnie zagwarantowanej przez art. 190 ust. 4. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania w indywidualnej sprawie rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego stan niekonstytucyjności (por. np. wyrok NSA z: 20 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2194/12; 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1030/06; 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 52/07; 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08); Jako chybiony należy uznać zarzut naruszenia art 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d. W art. 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d. (przepis art. 77 p.r.d. został uchylony z 4 września 2022 r. przez art. 1 pkt 17 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 1517 ze zm.) zawarte było upoważnienie ustawowe dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu. Ustawowe upoważnienie do wydania rozporządzenia nie ma jednak żadnego związku z obowiązkiem zwrotu nadpłaconej opłaty, gdyż skarżony organ nie był adresatem normy upoważniającej do wydania, zmiany lub uchylenia rozporządzenia wykonawczego. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut dotyczący naruszenia art. 67 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 2 § 1 pkt 1 O.p. w zw. z art. 115 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. Jak już wyżej stwierdzono, opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w ustawie z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, stanowi - w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - niepodatkową należność budżetową dopiero od 1 stycznia 2010 r., co oznacza, że do opłaty tego rodzaju pobranej przed tym dniem należy stosować przepisy dotychczasowe (jednak nie mógłby mieć w tym zakresie zastosowania przepis art. 115 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, ponieważ dotyczy on "spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną", natomiast sporna opłata nie została pobrana na podstawie decyzji), a zatem również sprawy dotyczące ich zwrotu muszą być rozstrzygane z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego przed 1 stycznia 2010 r., z wyłączeniem możliwości odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Oddaleniu podlegały wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuty te odwołują się do przepisów, które określają kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Tego rodzaju przepisy nie mogą jednak stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż mają one charakter konsekwencyjny (wynikowy) i jako takie podlegają zastosowaniu jedynie w łączności z przepisami, które były stosowane lub powinny być stosowane przez skarżony organ. Strona skarżąca kasacyjnie, formułując zatem zarzut naruszenia przepisów konsekwencyjnych (np. art. 146 § 1 lub 2 p.p.s.a.), jest zobowiązana do powiązania ich z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego lub formalnego, które zostały poddane błędnej ocenie prawnej przez sąd administracyjny w toku kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia. Ponieważ skarżący kasacyjnie organ nie dokonał koniecznego powiązania podniesionego zarzutu naruszenia art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. z odpowiednimi przepisami prawa materialnego lub formalnego, które stanowiły podstawy wydania zaskarżonego aktu o odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, dlatego brak było podstaw do dokonania merytorycznej oceny powyższego zarzutu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.