II GSK 1697/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Wojciech Pach po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 125/22 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. w S. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 25 października 2021 r. nr DR-146/2021 w przedmiocie zmiany koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 125/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. Sp. z o.o. z w S. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 25 października 2021 r. nr DR-146/2021 w przedmiocie zmiany koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 13 maja 2021 r. nr DR-89/2021-5/501; zasądził od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz R. Sp. z o.o. z siedzibą w S. 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 28 lipca 2020 r. zostało opublikowane w Monitorze Polskim ogłoszenie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (KRRiT) z dnia 21 lipca 2020 r. o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego (ze stacji nadawczej położonej w Ciechanowie). W wyniku rozpoznania wniosków o udzielenie koncesji, w dniu 13 maja 2021 r. Przewodniczący KRRiT wydał decyzję Nr DR-89/2021-5/501 w sprawie zmiany (rozszerzenia) koncesji Nr [...] z dnia 14 czerwca 2012 r. udzielonej F. z siedzibą w M. na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "[...]", o stację nadawczą zlokalizowaną w Ciechanowie w województwie mazowieckim ([...] MHz), odmawiając dokonania zmiany (rozszerzenia) koncesji następującym podmiotom: E. Sp. z o.o. z siedzibą w W., R. S.A. z siedzibą w W. oraz R. Sp. z o.o. z siedzibą w S. Pismem z dnia 28 czerwca 2021 r. R. Sp. z o.o. z siedzibą w S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia 25 października 2021 r. Nr DR-146/2021 Przewodniczący KRRiT utrzymał w mocy decyzję Nr DR-89/2021-5/501 z dnia 13 maja 2021 r. W uzasadnieniu decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Przewodniczący KRRiT odnosząc się do zarzutów skarżącej spółki wyjaśnił, że zgodnie z rozporządzeniem Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie zawartości wniosku u udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielenia i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. 2007 Nr 5, poz. 41 ze zm.) wnioskodawca ma prawo do dokonania wyjaśnień pod warunkiem, że w ten sposób nie zostanie dokonana zmiana pierwotnego wniosku (§ 18 pkt 2 i 3). Zgodnie z ogłoszeniem Przewodniczącego KRRiT z dnia 21 lipca 2020 r. wnioskodawca zobowiązany był w załączniku pn. "Założenia projektowanego programu" do złożenia deklaracji dotyczącej procentowego udziału tematyki lokalnej w audycjach słownych i innych przekazach słownych oraz elementach słownych w audycjach słowno-muzycznych w programie dotyczącym Ciechanowa i miejscowości objętych zasięgiem nadawania tej stacji. Organ stwierdził, że wszyscy wnioskodawcy ubiegający się o rozszerzenie koncesji o stację nadawczą w Ciechanowie złożyli wnioski spełniające ww. warunek dotyczący deklaracji procentowego udziału tematyki lokalnej, z tym że w przypadku dwóch z nich, tj. wniosku F. oraz E. Sp. z o.o., niezbędne okazało się złożenie przez wnioskodawców dodatkowych wyjaśnień. Dalej organ wyjaśnił, że F. w złożonym wniosku zadeklarowała, że wszystkie miejscowości będące w zasięgu trzech stacji nadawczych [...], tj. w Mławie, Żurominie i Ciechanowie będą traktowane na równi, jednak nie przedstawiła procentowej deklaracji dotyczącej udziału ww. tematyki w programie. W związku z powyższym pismem z dnia 19 listopada 2020 r. organ zwrócił się do F. o przedstawienie procentowej deklaracji dotyczącej udziału audycji lokalnych, które będą realizowały także tematykę dotycząca Ciechanowa w tygodniowym programie w godz. 6.00-23.00. Zwrócono się również z tożsamą prośbą do E. Sp. z o.o. W piśmie z dnia 9 grudnia 2020 r. F. podniosła, że w załączniku "Założenia projektowanego programu" określiła lokalność na poziomie nie mniejszym niż 12,01%, a doprecyzowując, dla Ciechanowa i miejscowości objętych zasięgiem nowej stacji nadawczej, w tygodniowym wymiarze czasu, z uwzględnieniem czasu od lat przeznaczanego na tę tematykę, przypadnie około 25% z zadeklarowanych 12,01%. Organ podkreślił, że wnioskodawca przewidział wysoki wymiar czasu na dowolne kształtowanie programu, co będzie skutkowało możliwością znacznej rozbudowy oferty programowej, również dotyczącej lokalności, także tej ciechanowskiej. Tym samym za bezpodstawne zdaniem organu należało uznać zarzuty, jakoby F. złożyła wniosek nie w pełni zgodny z treścią ogłoszenia oraz, że dopuściła się uzupełnienia części programowej na etapie trwania postępowania. F. w swoim wniosku wskazała, że wszystkie miejscowości będące w zasięgu trzech stacji nadawczych [...], tj. w Mławie, Żurominie i Ciechanowie będą traktowane na równi, natomiast nie przełożyła tejże równości na procenty. Późniejsze wskazanie, że dla każdej z ww. lokalizacji przypadnie około 25% z zadeklarowanych 12,01% należało zdaniem organu uznać za sprecyzowanie wniosku, nie zaś jego uzupełnienie, gdyż de facto wskazanie dla każdej lokalizacji 25% stanowi synonim wskazania, że każda z lokalizacji będzie traktowana na równi. Za również nietrafny organ uznał zarzut skarżącej spółki w przedmiocie utraty gwarantowanych wartości programowych dla dotychczasowych słuchaczy, do których program dociera za pośrednictwem stacji w Mławie i Żurominie, gdyż postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją z dnia 13 maja 2021 r. dotyczyło rozszerzenia koncesji o stację nadawczą w Ciechanowie, a co za tym idzie złożone wnioski były oceniane pod kątem propozycji programowych dla tej właśnie lokalizacji. Zachowanie procentowego poziomu lokalności dla poszczególnych lokalizacji objętych zasięgiem nadawania programu nie stanowiło zdaniem organu warunku rozszerzenia koncesji. Organ dążąc do zabezpieczenia interesów odbiorców programów nadawanych przez nadawców ubiegających się o rozszerzenie koncesji o stację nadawczą w Ciechanowie zobligował w ogłoszeniu z dnia 21 lipca 2020 r. wnioskodawców do złożenia deklaracji dotyczącej procentowego udziału tematyki lokalnej w audycjach słownych i innych przekazach słownych oraz elementach słownych w audycjach słowno-muzycznych w programie dotyczącym Ciechanowa i innych miejscowości objętych zasięgiem nadawania stacji. Odnośnie zarzutu skarżącej (podniesionego przez nią w formie pytania), czy proponowana oferta programowa zwycięzcy jest bogatsza od ofert pozostałych wnioskodawców, w tym R. Sp. z o.o., organ stwierdził, że u jego podstaw leżało błędne założenie, że organ powinien a priori uznać za najlepsze zgłoszenie to z najwyższym udziałem w programie audycji słownych realizujących uniwersalny charakter programu i tematykę lokalną oraz z największą różnorodnością rodzajów audycji słownych realizujących uniwersalny charakter programu i tematykę lokalną. Organ wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2020 r., poz. 805, dalej "u.r.t") w postępowaniu o udzielenie koncesji ocenia się w szczególności stopień zgodności zamierzonej działalności programowej z zadaniami określonymi w art. 1 ust. 1 ustawy, z uwzględnieniem stopnia realizacji tych zadań przez innych nadawców działających na obszarze objętym koncesją (pkt 1); możliwości dokonania przez wnioskodawcę koniecznych inwestycji i finansowania programu (pkt 2); przewidywany udział w programie audycji wytworzonych przez nadawcę lub na jego zamówienie albo we współdziałaniu z innymi nadawcami (pkt 3); przewidywany udział audycji, o których mowa w art. 15 ust. 1 i 3, w programie telewizyjnym albo utworów, o których mowa w art. 15 ust. 2, w programie radiowym lub telewizyjnym (pkt 4); dotychczasowe przestrzeganie przepisów dotyczących radiokomunikacji i środków masowego przekazu (pkt 5). Organ stwierdził, że ww. przesłanki (które bierze się pod uwagę z urzędu w postępowaniu koncesyjnym) zostały sformułowane za pomocą klauzul generalnych, co skutkuje pozostawieniem organowi luzu decyzyjnego w tym zakresie. W rozpatrywanej sprawie organ porównał złożone wnioski koncesyjne pod kątem przesłanek z art. 36 ust. 1 u.r.t., co pozwoliło wyróżnić dwa najbardziej atrakcyjne pod kątem programowym projekty, tj. projekt F. oraz projekt R. Sp. z o.o. Następnie organ dokonał rekonstrukcji jednej z przesłanek branych pod uwagę z urzędu w postępowaniu koncesyjnym (tj. przesłanki z art. 36 ust. 1 pkt 1), przyjmując że w niniejszej sprawie istotna jest również struktura programowa zaproponowana przez wnioskodawców. Biorąc to kryterium pod uwagę, spośród dwóch najlepszych propozycji, została wybrana ta zaproponowana przez F. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie jest ona zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia 13 maja 2021 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 34 ust. 1a pkt 2 i art. 34 ust. 1a pkt 6 u.r.t. poprzez zaniechanie jednoznacznego i przekonującego wykazania przez organ, że nie było podstaw do odrzucenia wniosku F., w sytuacji gdy wniosek ten zawierał nieścisłości w części programowej, co stanowiło tylko częściową odpowiedź na ogłoszenie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Zdaniem Sądu organ nie rozważył także okoliczności ewentualnego naruszenia art. 36 ust. 2 pkt 2 u.r.t., poprzez przyznanie koncesji podmiotowi, który po rozszerzeniu koncesji o stację nadawczą Ciechanów [...] MHz może osiągnąć pozycję dominującą względem pozostałych lokalnych podmiotów prowadzących działalność polegającą na rozpowszechnianiu programów radiofonicznych na obszarze byłego województwa ciechanowskiego, ze względu na pokrycie ludnościowe oraz uzyskiwane dzięki temu parametry słuchalności. Powyższe potwierdzono w jedynym tego typu branżowym badaniu Radio Track, realizowanym przez firmę K. Następnie Sąd stwierdził, że organ nie odniósł się również do kwestii ewentualnego naruszenia § 18 pkt 2 rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielenia i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzenie programów radiofonicznych i telewizyjnych, ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił jednoznacznie okoliczności nieuwzględnienia istotnego braku w dokumentacji programowej F. i potraktowania nadesłanego przez stronę materiału w trakcie trwania postępowania administracyjnego jako jej wyjaśnień. Zdaniem Sądu organ powinien ustalić, czy w rzeczywistości nie była to zmiana wniosku w części programowej, a dokładniej jego uzupełnienie o nowe treści. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz oddalenie w całości skargi na decyzję z dnia 25 października 2021 r. Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, organ administracji wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Organ wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 1a pkt 2 i art. 34 ust. 1a pkt 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2020 r., poz. 805, z późń. zm., dalej "u.r.t.") oraz § 18 ust. 2 i 3 rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 5, poz. 41, z późń. zm.), poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie, polegające na pominięciu tego, że nie każda informacja o warunkach programowych stanowi uzupełnienie lub zmianę wniosku – przy bezpodstawnym stwierdzeniu, że Ogłoszenie Przewodniczącego KRRiT z dnia 21 lipca 2020 r. (M.P. z 2020 r., poz. 664) o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego, zawierało wymóg podania we wniosku minimalnego, procentowego udziału dla treści dotyczących Ciechanowa oraz, że wniosek złożony przez F. zawierał w tym zakresie lub mógł zawierać nieścisłości, bądź że stanowił tylko częściową odpowiedź na Ogłoszenie, bądź też, że doszło do istotnego braku w dokumentacji programowej, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 36 ust. 2 pkt 2 u.r.t. oraz w zw. art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2021 r., poz. 275), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obszar byłego województwa ciechanowskiego może stanowić właściwy rynek, wobec którego może dojść do osiągnięcia przez danego wnioskodawcę przedmiotowego postępowania administracyjnego pozycji dominującej, chociaż art. 36 ust. 2 pkt 2 u.r.t. wskazuje na "dany teren" w perspektywie określonego postępowania koncesyjnego, II. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późń. zm., dalej "k.p.a.") i art. 11 k.p.a. oraz art. 3 § 2, art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne w świetle okoliczności sprawy, wynikających z jej akt, uznanie, że organ nie rozważył kwestii negatywnej przesłanki wydania decyzji w postaci stwierdzenia możliwości zdobycia pozycji dominującej (art. 36 ust. 2 pkt 2 u.r.t.), a także bezpodstawne stwierdzenie, że uzasadnienie decyzji było w tym zakresie niewystarczające, pomimo tego, że w odpowiednich częściach uzasadnienia decyzji I instancji, utrzymanej w mocy przez zaskarżoną decyzję, zawarto analizę właściwego rynku nadawców radiowych oraz przedstawiono działalność wnioskodawców w tym zakresie, a informacje te jednoznacznie wskazują, że nie było obaw związanych z możliwością osiągnięcia przez któregokolwiek z wnioskodawców pozycji dominującej; przy czym nie doszło do naruszenia zasady przekonywania, ponieważ skarżący zarzuty w tym zakresie sformułował dopiero w skardze do Sądu, w wyniku czego dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie odnosiła się do rzeczywistych okoliczności prawnych i faktycznych sprawy, wobec czego nie może zostać uznana za prawidłową, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 § 2, art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. polegające na bezpodstawnym, nieznajdującym oparcia w okolicznościach i aktach sprawy stwierdzeniu, że Ogłoszenie zawierało wymóg podania we wniosku minimalnego, procentowego udziału dla treści dotyczących Ciechanowa, a wniosek złożony przez F. zawierał w tym zakresie lub mógł zawierać nieścisłości, bądź że stanowił tylko częściową odpowiedź na Ogłoszenie, bądź też, że doszło do istotnego braku w dokumentacji programowej, a ponadto, jakoby organ nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – w wyniku czego dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie odnosiła się do rzeczywistych okoliczności prawny i faktycznych sprawy, wobec czego nie może zostać uznana za prawidłową, - art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez brak jednoznacznego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, czy w ocenie Sądu doszło do ww. braku we wniosku F. (ew. nieścisłości lub częściowej odpowiedzi na Ogłoszenie), czy też organ miałby dopiero ustalić to w toku dalszego postępowania, czy do tego braku doszło – przy czym niewyjaśnienie tego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku może uniemożliwić jego prawidłowe wykonanie, - art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku jako jedynego badania słuchalności na określonym obszarze przeprowadzonego przez firmę K., na które powołał się skarżący, w taki sposób, który w świetle art. 153 p.p.s.a. może uniemożliwić organowi dokonanie w tym zakresie pełnych ustaleń faktycznych zgodnie z zasadą prawdy materialnej. Odpowiadając na skargę kasacyjną R. Sp. z o.o. z w S. wniosła o: - całkowite wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 25 października 2021 r. oraz decyzji z dnia 13 maja 2021 r., - nieuwzględnienie całkowicie niezasadnych zarzutów kierowanych przez organ w skardze kasacyjnej, ponieważ są one całkowicie oderwane od istoty postępowania oraz faktów, których organ celowo nie dostrzega od początku trwania przedmiotowego postępowania administracyjnego, - oddalenie w całości skargi kasacyjnej organu, - uwzględnienie wskazanych przez stronę skarżącą naruszeń przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, - uważne przestudiowanie akt sprawy, a w szczególności wniosku R.Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego do KRRiT i treści skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, by uniknąć powtarzania szeregu zarzutów, które były wielokrotnie podnoszone i całkowicie bagatelizowane przez organ, - uznanie, zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym, że wniosek F. powinien zostać pozostawiony bez rozpoznania na początkowym etapie postępowania, ze względu na istotny brak formalny, tj. brak konkretnej procentowej deklaracji w zakresie udziału audycji słownych i innych przekazów słownych realizujących tematykę lokalną dotyczącą Ciechanowa i innych miejscowości objętych zasięgiem nadawania stacji nadawczej pracującej na częstotliwości [...] MHz, - orzeczenie stosownego rozstrzygnięcia sprawy przez organ w postaci rozszerzenia koncesji przyznanej przez organ spółce R. Sp. z o.o. na stację nadawczą zlokalizowaną w Ciechanowie, jako wnioskodawcy, który zdaniem organu, co zostało wyraźnie podkreślone w uzasadnieniu decyzji z dnia 13 maja 2021 r. przygotował, obok F., jedna z dwóch najlepszych propozycji programowych w zakresie prowadzonego postępowania. Spółka podniosła, że w przedmiotowej sprawie doszło również do naruszenia art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a., ponieważ KRRiT nie stwierdziła nieważności wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji. Spółka wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie dokonania zmiany (rozszerzenia) koncesji udzielonej F. na rozpowszechnienie programu radiowego oraz odmowy zmiany (rozszerzenia) koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego ze stacji nadawczej w Ciechanowie pozostałym stronom postępowania, a mianowicie E. Sp. z o.o. z siedzibą w W., R. S.A. z siedzibą w W. oraz R. Sp. z o.o. z siedzibą w S. stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zdaniem Sądu I instancji za zasadny należało zarzut skarżącej spółki (tj. R. Sp. z o.o.) odnośnie do naruszenia art. 34 ust. 1a pkt 2 i art. 34 ust. 1a pkt 5 ustawy o radiofonii i telewizji przez organ administracji – a to wobec zaniechania wykazania, że nie było podstaw odrzucenia wniosku F. – który w relacji do branżowego badania Radio Track, realizowanego przez K. nie rozważył również ewentualnego naruszenia art. 36 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, ani też nie rozważył ewentualnego naruszenia § 18 pkt 2 rozporządzenia KRRiT z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielenia i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych. Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Z całą pewnością bowiem, za uzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. (pkt II. tiret trzecie oraz tiret czwarte petitum skargi kasacyjnej), których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie. Skarżący kasacyjnie organ nie bez usprawiedliwionych podstaw zarzuca naruszenie wymienionych przepisów prawa. Ocena zasadności tych zarzutów wymaga w punkcie wyjścia podkreślania – i zarazem przypomnienia, co trzeba uznać za konieczne – że wobec cech sądowoadministracyjnego wymiaru sprawiedliwości, w tym "weryfikacyjnego" typu stosowania prawa przez sądy administracyjne i operowania przez nie metodyką kontroli wykładni prawa w odniesieniu do stanowiących przedmiot kontroli sądowej aktów indywidualnych i aktów normatywnych podejmowanych i stanowionych przez uprawnione organy, kontrola wykładni stanowi składnik funkcji sądu administracyjnego, jako sądu prawa (zob. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5 - 6, s. 267 i n.). W związku z tym więc, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola działania organu administracji z punktu widzenia zgodności z prawem, która obejmuje swoim zakresem: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (zob. ibidem.), to za uzasadnione należy uznać oczekiwanie, że rezultat tej kontroli zostanie rzetelnie odzwierciedlony w treści uzasadnienia orzeczenia sądowego. W tym w szczególności w zakresie odnoszącym się do wymogu wskazania przyjętych za podstawę wyrokowania faktów oraz – co istotne – wskazania i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wykonanie przez wojewódzki sąd administracyjny wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia nie dość, że pozostaje w bezpośrednim związku z realizacją przez uzasadnienie orzeczenia sądowego funkcji perswazyjnej, to również nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę (zaskarżonego) wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Ta zaś nie jest możliwa – lub istotnie ograniczona – gdy uzasadnienie orzeczenia sądowego nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, a mianowicie, na przykład, gdy nie zawiera przedstawienia stanu sprawy, czy też, gdy nie wskazuje i nie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10), co odnosi się również do orzeczenia, którego uzasadnienie zawierając wymienione elementy, sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, a tym samym uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11). Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone działanie/zaniechanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego w rozpatrywanej sprawie stwierdził lub nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 1067/11; zob. również wyrok NSA z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II GSK 3499/17 i przywołane tam orzecznictwo). Z uwagi na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, w korespondencji do uwag odnoszących się do istoty sądowoadminstracyjnej kontroli działalności administracji trzeba również podkreślić – co jest nie mniej istotne – że ograniczenie się do przytoczenia przepisu prawa z powołaniem się na jego literalne brzmienie nie może być uznane za wystarczające, albowiem nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, której rezultatem jest (powinien być) przyjmowany kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11 oraz 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09). Zwłaszcza, gdy w tej mierze podkreślić, że w uzasadnieniu każdego wyroku – jak wynika to z art. 141 § 4 p.p.s.a. – szczególnego rodzaju miejsce zajmuje (i powinno zajmować, zważywszy na znaczenie argumentów odnoszących się do funkcji sądu administracyjnego, jako sądu prawa) wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Znaczenie tego elementu uzasadnienia orzeczenia sądowego potęguje obowiązek odniesienia się we wskazany powyżej sposób do adekwatnego wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji. Realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej nie służy więc sporządzenie uzasadnienia wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia w sposób, z którego nie wynika, aby przedmiotem refleksji sądu była stosowna weryfikacja i analiza istotnych elementów stanu faktycznego i prawnego sprawy w relacji do jej przedmiotu, a tym samym w relacji do granic rozpoznania wyznaczonych i zarazem określonych sprawą administracyjną będąca przedmiotem zaskarżenia (zob. np. wyroki NSA z dnia: 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97; 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07). Odnosząc się z perspektywy przedstawionych argumentów do tego aspektu obowiązywania art. 141 § 4 p.p.s.a., z którego wynika, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania, trzeba podkreślić, że o konsekwencjach wynikających z tego przepisu prawa trzeba również – jeżeli nie przede wszystkim – wnioskować na podstawie art. 153 p.p.s.a., który pozostaje z nim w ścisłym funkcjonalnym związku. Wobec jego treści – z której wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej, której charakter wiążący musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie oraz muszą pozostawać – co trzeba pokreślić – w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Co więcej – a jest to nie mniej istotne – elementy tej oceny muszą mieć postać jednoznacznych twierdzeń umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, co innymi słowy oznacza, że powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, to jest tak, aby w ponowionym postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd administracyjny uchylił zaskarżony akt, a w konsekwencji, aby doprowadzić do wydania w sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia. Jeżeli przy tym – co w świetle art. 153 p.p.s.a. należy ponownie należy podkreślić – ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy – a więc innymi słowy także sąd, który ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania sformułował – to za nie mniej uzasadniony trzeba uznać i wniosek, że potrzeba zapewnienia jednoznaczności, czytelności oraz precyzji komunikatu zawartego w wytycznych (wskazaniach) adresowanych do organu administracji ma przede wszystkim służyć prawidłowemu ich wykonaniu, a co za tym idzie efektywnej kontroli prawidłowości ich wykonania, a więc innymi słowy możliwości ich wyegzekwowania, a to w celu doprowadzenia do wydania w sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia. Z całą pewnością nie służy, ani też nie sprzyja temu sytuacja, gdy zwarte w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania nie spełniają wymienionych wymogów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zawartych w nim wskazań co do dalszego postępowania (zob. s. 13 – 14) wynika, że "[...] w [...] sprawie doszło do naruszenia art. 34 ust. 1a pkt 2 i art. 34 ust. 1a pkt 6 ustawy o radiofonii i telewizji poprzez zaniechanie jednoznacznego i przekonującego wykazania, że nie było podstaw do odrzucenia wniosku F., w sytuacji gdy wniosek ten zawierał nieścisłości w części programowej, które [...] stanowiły tylko część odpowiedzi na Ogłoszenie [...]", jak również, że "Organ nie rozważył [...] ewentualnego naruszenia art. 36 ust. 2 pkt 2 ustawy [...] poprzez przyznanie koncesji podmiotowi, który [...] może osiągnąć pozycję dominującą względem pozostałych lokalnych podmiotów prowadzących działalność polegającą na rozpowszechnianiu programów radiofonicznych na obszarze byłego województwa ciechanowskiego [...]. Powyższe potwierdzono w jedynym tego typu [...] badaniu [...] realizowanym przez firmę K. Organ nie odniósł się również do kwestii ewentualnego naruszenia § 18 pkt 2 rozporządzenia KRRiT z dnia 4 stycznia 2007 r. [...] nie wyjaśnił jednoznacznie okoliczności nieuwzględnienia istotnego braku w dokumentacji programowej F. i potraktowanie nadesłanego przez stronę materiału w trakcie trwania postępowania administracyjnego jako wyjaśnień. Organ powinien był ustalić, czy w rzeczywistości nie była to zmiana wniosku w części programowej, a dokładniej jego uzupełnienie o nowe treści. W takim stanie rzeczy, zaskarżonej decyzji nie można uznać za prawidłową i pozbawioną wad [...]. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazania Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Dopiero po dokładnym zbadaniu sprawy, w tym wniosku podmiotu który wygrał postępowanie koncesyjne możliwe będzie wydanie decyzji w pełni odpowiadającej prawu. Powyższe jest szczególnie istotne w sytuacji gdy o koncesję ubiega się kilka podmiotów mających [...] sprzeczne interesy". Z przywołanego stanowiska – i abstrahując już nawet od oczywistego wręcz zakłócenia proporcji między częścią sprawozdawczą i analityczną uzasadnienia zaskarżonego wyroku (odpowiednio, s. 1 – 12 w relacji do s. 12 – 14) – wynika, co jest aż nadto oczywiste, że oceny prawne wyrażone przez Sąd I instancji nie mają – a mieć powinny, skoro mają posiadać walor wiążący – jednoznacznych i kategorycznych twierdzeń umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, o czym trzeba wnioskować na tej podstawie, że według tego Sądu "Organ nie rozważył [...] ewentualnego naruszenia art. 36 ust. 2 pkt 2 ustawy [...]" ani też "[...] ewentualnego naruszenia § 18 pkt 2 rozporządzenia KRRiT z dnia 4 stycznia 2007 r. [...]", ani też "[...] nie wyjaśnił [...] okoliczności nieuwzględnienia istotnego braku w dokumentacji programowej F. i potraktowanie nadesłanego przez stronę materiału w trakcie trwania postępowania administracyjnego jako wyjaśnień", a "[...] powinien był ustalić, czy w rzeczywistości nie była to zmiana wniosku w części programowej, a dokładniej jego uzupełnienie o nowe treści", co niezależnie już nawet od samej enigmatyczności tego rodzaju stanowiska – a mianowicie, że ewentualnie naruszył, albo nie naruszył – prowadzi do wniosku, że Sąd ten w istocie rzeczy uchylił się od prawnej oceny wskazanych kwestii i to w sytuacji, gdy ocenę spornych w sprawie zagadnień stawianego w adresowanej do niego skardze i tak był zobowiązany przeprowadzić zgodnie z zasadą oficjalności (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jest więc nie mniej oczywiste, że brak przeprowadzenia tejże oceny siłą rzeczy rzutuje na brak jednoznaczności czytelności oraz precyzji komunikatu zawartego w wytycznych (wskazaniach) adresowanych do organu administracji, które ze swej istoty powinny stanowić logiczną konsekwencję oceny prawnej, z którą powinny pozostawać w ścisłym funkcjonalnym związku (art. 141 § 4 zdanie drugie w związku z art. 153 p.p.s.a.). O deficytach wskazań (wytycznych) co do dalszego postępowania – a co za tym idzie o ich enigmatyczności – trzeba wnioskować i na tej podstawie, że w relacji do tezy o naruszeniu art. 34 ust. 1a pkt 2 i art. 34 ust. 1a pkt 6 ustawy o radiofonii i telewizji oraz w relacji do "argumentu" o ewentualnym naruszeniu art. 36 ust. 2 pkt 2 ustawy o radiofonii i telewizji oraz § 18 pkt 2 rozporządzenia KRRiT z dnia 4 stycznia 2007 r., Sąd I instancji w ogóle nie skonfrontował tychże wzorców legalności – bo nic takiego nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ani w zakresie odnoszącym się do ich rozumienia, ani też zastosowania – z treścią zaskarżonej decyzji, co wobec funkcji art. 153 p.p.s.a. (o czym była powyżej) wręcz potęguje krytyczną ocenę działania tego Sądu, co w takim samym stopniu odnosi się do branżowego badania realizowanego przez firmę K., którego znaczenia, a co za tym idzie potrzeby jego uwzględnienia (w relacji do jego ewentualnego pominięcia) przez organ administracji, Sąd ten również nie wyjaśnił, wskazując jednocześnie, że jest to badanie jedyne – nie wiadomo jednak, czy jedyne miarodajne, czy też być może jedno z wielu. Z zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenia, że "przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazania Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku" w relacji do deficytów ocen prawnych zawartych w tym uzasadnieniu nic nie wynika. Innymi słowy, z przywołanych powyżej "ocen prawnych oraz stanowiących ich konsekwencję wytycznych" – ani też w ogóle z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – nie wynika – a to wobec ich deficytów, a co za tym idzie enigmatyczności – jakiego rodzaju uchybień dopuścił się organ administracji, których przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należałoby uniknąć. Skala enigmatyczności zawartych w uzasadnieniu wyroku "ocen prawnych oraz stanowiących ich konsekwencję wytycznych" powoduje, że ich treść nie wyjaśnia, ani też nawet nie zbliża do poznania źródła oceny Sądu I instancji o niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji oraz do poznania środków lub metod mających służyć usunięciu "stwierdzonych naruszeń" – i to w sytuacji, gdy miałyby być one "ewentualne" – w kierunku oczekiwanym przez ten Sąd, który nota bene nie został również jednoznacznie wyznaczony. Z punktu widzenia treści oraz funkcji art. 141 § 4 zdanie drugie oraz art. 153 p.p.s.a. nie pozostaje to bez wpływu na wniosek, że "stanowiące konsekwencję ocen prawnych" "wskazania co do dalszego postępowania" w formie i postaci takiej, jak zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku mają i tę istotną wadę, że ich wykonanie jest niemożliwe – a z całą pewnością jest w bardzo wysokim stopniu utrudnione – co siłą rzeczy powoduje, że nie jest możliwa skuteczna kontrola prawidłowości ich wykonania, a więc innymi słowy możliwości ich wyegzekwowania w celu doprowadzenia do wydania w sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia. Wobec tego, że omawiane zarzuty należało uznać za usprawiedliwione – co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że zbędna jest ocena pozostałych zarzutów kasacyjnych – zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu. Ponownie orzekając w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie zmiany koncesji na rozpowszechnienie programu radiowego, Sąd I instancji uwzględni konsekwencje wynikające z przedstawionych ocen prawnych, w tym również znaczenie konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a., a wydane w sprawie orzeczenie uzasadni w sposób czyniący zadość wszystkim wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.