II GSK 1768/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2114/20 w sprawie ze skargi M. J. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 sierpnia 2020 r. nr BP.0264.938.2016.0747.DL1.6057 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. J. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa2114/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 sierpnia 2020 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżone postanowienie, w punkcie drugim, zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: M. J. (dalej: skarżący), wnioskiem z dnia 18 listopada 2015 r., wezwał Głównego Inspektora Transportu Drogowego do zapłaty należności pieniężnej wraz z odsetkami ustawowymi w związku z uchyleniem decyzji Inspektora z dnia 6 października 2011 r. o nałożeniu kary pieniężnej. Organ, pismem z dnia 7 grudnia 2015 r., poinformował skarżącego, że w zakresie dotyczącym żądania zwrotu należności głównej oraz wyegzekwowanych odsetek sprawę przekazano według właściwości Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad. Natomiast odnosząc się do kwoty odsetek wskazanych w żądaniu organ uznał, że kwota 8628 zł została już zwrócona skarżącemu w dniu 22 listopada 2013 r. W zakresie dotyczącym żądania zwrotu kosztów egzekucyjnych organ uznał, że wierzyciel jest obowiązany do systematycznej kontroli terminowości zapłaty zobowiązań pieniężnych, a jeżeli należność nie zostanie zapłacona w terminie wynikającym z przepisu prawa, ma obowiązek wystawić tytuł wykonawczy. W zakresie dotyczącym żądania zapłaty odsetek ustawowych organ podał, że odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy to wynika z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu. Przepis art. 13k ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.; dalej: u.d.p.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2015 r. nie zawierał podstawy materialnoprawnej do zasądzenia odsetek. Natomiast art. 40d u.d.p upoważniający organ do ustalenia odsetek ustawowych odnosi się wyłącznie do przypadku nieterminowego uiszczenia kar i nie może być stosowany do innych stanów prawnych. Skarżący pismem z dnia 23 grudnia 2015 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez organ decyzji z dnia 7 grudnia 2015r. Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2016 r. Inspektor, powołując się na treść art. 127 § 3 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uznając, że pismo z dnia 7 grudnia 2015 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1838/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie GITD z dnia 29 czerwca 2016 r. wskazując, że pismo tego organu z dnia 7 grudnia 2015 r. zostało skierowane do skarżącego oraz wydane i podpisane w imieniu organu przez Zastępcę Dyrektora Biura Prawnego, a więc organ właściwy do wydania rozstrzygnięć indywidualnych odnoszących się do kar pieniężnych. Ponadto Sąd pierwszej instancji miał na uwadze, że z treści wskazanego pisma wynika, że organ w sposób jednoznaczny wskazał, że w zakresie swojej właściwości rzeczowej przepisy u.d.p (art. 13 k ust. 8) nie zawierają podstawy materialnoprawnej do zwrotu odsetek, jak również brak jest podstaw do zwrotu kosztów egzekucyjnych. Organ wyjaśnił skarżącemu, że jego wniosek w zakresie zwrotu należności głównej oraz odsetek wyegzekwowanych w wyniku postępowania egzekucyjnego został przekazany według właściwości do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Ponadto w ocenie WSA treść pisma z 7 grudnia 2015 r. zawiera rozstrzygnięcie dotyczące wprost złożonego przez skarżącego wniosku z dnia 18 listopada 2015 r. Następnie WSA - powołując się na orzecznictwo, zgodnie z którym odmowa zwrotu odsetek wymaga wydania decyzji administracyjnej - uznał, że pismo organu z dnia 7 grudnia 2015 r. jest decyzją administracyjną, tym samym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może być uznany za niedopuszczalny. NSA w wyroku z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 736/17, oddalił skargę kasacyjną Inspektora. NSA uznał, że WSA trafnie przyjął, że wniosek strony zainicjował sprawę administracyjną w znaczeniu procesowym, a to oznacza, że powinna być ona załatwiona w sposób prawem przewidziany. Tak więc organ powinien wydać w tym zakresie rozstrzygnięcie stosownie do obowiązujących przepisów. NSA zauważył, że WSA nie przesądził, jakie to ma być rozstrzygnięcie, ale podniósł, że nie mogło to być pismo organu. Organ dokonując oceny wniosku na gruncie obowiązujących przepisów ma sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, jeżeli przepisy dają podstawę do takiego działania, albo może umorzyć wszczęte postępowanie jeżeli spełnione zostały przesłanki z art. 105 k.p.a. lub też jest obowiązany odmówić wszczęcia postępowania, jeżeli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub jeżeli wszczęcie jest niemożliwe z innych uzasadnionych przyczyn (art. 61a § 1 k.p.a.). NSA podkreślił, że po złożeniu wniosku organ ma możliwość orzekania w jeden ze wskazanych sposobów, a nie kierowania do strony pism, które są wydawane poza wskazaną procedurą. Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2020 r., Inspektor - po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 23 grudnia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że pismo organu z dnia 7 grudnia 2015 r. miało charakter informacyjny. Wobec powyższego pismo strony z dnia 23 grudnia 2015 r. zatytułowane "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", wniesione od pisma informacyjnego z dnia 7 grudnia 2015 r., również nie mogło zainicjować postępowania administracyjnego. Uzasadniając uchylenie tego postanowienia wyrokiem z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2114/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ - ponownie rozpoznając wniosek z dnia 23 grudnia 2015 r. - nie uwzględnił oceny prawnej wynikającej z wyroku WSA z dnia 28 listopada 2016 r. i potwierdzonej w wyroku NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., naruszając art. 153 p.p.s.a., nie uwzględnił bowiem, że wniosek skarżącego z dnia 18 listopada 2015 r. zainicjował sprawę administracyjną w znaczeniu procesowym, a pismo z dnia 7 grudnia 2015 r. stanowiło decyzję w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Polemikę organu z tą oceną prawną WSA uznał za niedopuszczalną. Sąd pierwszej instancji ocenił również, że Inspektor naruszył warunki orzekania na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Skoro bowiem postępowanie w kontrolowanej przez Sąd sprawie zostało już wszczęte, a nawet rozstrzygnięte decyzją organu z dnia 7 grudnia 2015 r., to Inspektor nie mógł odmówić - w zaskarżonym postanowieniu - wszczęcia postępowania. Takie rozstrzygnięcie pozostaje poza zakresem art. 138 k.p.a. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GITD, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organ nie uwzględnił oceny prawnej i nie wykonał wskazań NSA do czego był zobowiązany, podczas gdy NSA wydając wyrok w sprawie o sygn. akt II GSK 736/17 uznał jedynie, podzielając pogląd Sądu I instancji, że wniosek strony zainicjował sprawę administracyjną w znaczeniu procesowym, a to oznacza, że powinna być ona załatwiona w sposób przewidziany prawem, wskazując jednocześnie na trzy możliwe sposoby załatwienia tzn. merytorycznego załatwienia sprawy, umorzenia wszczętego postępowania, jeżeli spełnione zostały przesłanki z art. 105 k.p.a. lub odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), co organ uwzględnił wydając uchylone postanowienie. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez brak możliwości ustalenia, jakimi przesłankami kierował się Sąd I instancji uchylając postanowienie organu, błędnie uznając, że nie została uwzględniona ocena prawna zawarta w wyroku NSA, podczas gdy NSA w żaden sposób nie przesądził, jakie rozstrzygnięcie winno w sprawie zapaść i pozostawił organowi luz decyzyjny wskazując na możliwe rozstrzygnięcia przy rozpoznaniu wniosku strony, co Sąd I instancji pominął uchylając postanowienie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Istota sporu dotyczy oceny zgodności z prawem wyroku Sądu, który za niezgodne z prawem uznał postanowienie GITD o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, jako wydane z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. oraz art. 138 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ oparł skargę kasacyjną na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konkretnie, GITD zarzucił naruszenie art. 153 p.p.s.a., błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organ nie uwzględnił oceny prawnej i nie wykonał wskazań NSA do czego był zobowiązany, podczas gdy NSA wydając wyrok w sprawie o sygn. akt II GSK 736/17 uznał jedynie, że wniosek strony zainicjował sprawę administracyjną w znaczeniu procesowym i nie przesądził, jakie rozstrzygnięcie powinno zostać w sprawie wydane i pozostawiając organowi luz decyzyjny, co Sąd I instancji pominął. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przyjmuje się, że pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego i procesowego. Pamiętać także należy, że - jak stanowi art. 153 p.p.s.a. - organy są związane nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. Rozumienie omawianego przepisu w przedstawiony sposób nie jest kwestionowane. Nie ulega wątpliwości, że NSA wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 736/17, oddalił skargę kasacyjną GITD, stwierdzając zgodność z prawem wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1838/16, który z kolei wyraził kluczową w sprawie ocenę, że pismo organu z dnia 7 grudnia 2015 r., zawierające rozstrzygnięcie dotyczące wprost złożonego przez skarżącego wniosku z dnia 18 listopada 2015 r., jest decyzją administracyjną, a tym samym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może być uznany za niedopuszczalny. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną niewątpliwie podzielił ocenę Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Odnośnie zaś uzasadnienia wyroku NSA, to należy zauważyć, że ogniskuje się ono na zasadności twierdzenia Sądu pierwszej instancji o konieczności załatwienia wniosku strony w sposób prawem przewidzianym. Rozważania te nie wykluczają zasadności rozważań Sądu pierwszej instancji co do oceny wydanego w sprawie aktu. W tym stanie rzeczy, jak trafnie podniósł Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego obecnie wyroku, organ odwoławczy związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd nie mógł dokonać odmiennej kwalifikacji swojego aktu z dnia 7 grudnia 2015 r. Uznanie, że było to pismo mające jedynie charakter informacyjny, było zatem wprost sprzeczne z oceną dokonaną uprzednio przez sądy administracyjne w wyrokach z dnia 28 listopada 2016 r. i 16 kwietnia 2019 r. W konsekwencji wadliwej oceny pisma z dnia 7 grudnia 2015 r. nieprawidłowe było również wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na objęcie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy pisma informacyjnego. Z tych przyczyn zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo prawidłowego, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, tj. niekolidującego z treścią wiążącej oceny i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA, uznać należy za chybiony. Organ II instancji związany oceną prawną Sądu na podstawie art. 153 p.p.s.a,. nieprawidłowo zidentyfikował zarówno decyzję, jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, co do których Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku w sposób jednoznaczny wypowiedział się ,o ich charakterze, co zaaprobował Sąd kasacyjny w wyroku o sygn. akt II GSK 736/17. Nie sposób też zarzucić Sądowi pierwszej instancji sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku z naruszeniem warunków określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn skarga skarżącej zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. Wobec uznania zarzutów skargi kasacyjnej za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika skarżącego, który występował przed WSA, z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (pkt 2 sentencji).